30 Jahre Dayton-Abkommen: Neue Dokumente enthüllen überraschende Details

Neue Dokumente werfen ein unerwartetes Licht auf das Dayton-Abkommen. Was wurde damals wirklich hinter verschlossenen Türen verhandelt? Ein Gastbeitrag.

Im Dezember 1995 beendete das Abkommen von Dayton den fast vierjährigen schrecklichen Krieg in Bosnien.

Dreißig Jahre später, im Jahr 2025, wird es wahrscheinlich viele Reflexionen über den "Weg nach Dayton" geben. Viele dieser Reflexionen werden den Einsatz der Nato-Luftwaffe gegen die bosnischen Serben im Jahr 1995 feiern, der diese angeblich dazu zwang, "um Frieden zu bitten".

Die Wahrheit ist jedoch – und sie ist nur klarer geworden, weil mehr Dokumente verfügbar wurden –, dass die Vereinigten Staaten die muslimisch dominierte bosnische Regierung an den Verhandlungstisch von Dayton zwangen und den Serben weitreichende Zugeständnisse machten, die in Washington undenkbar waren, als die Clinton-Regierung 1993 an die Macht kam. Das Dayton-Abkommen war im Wesentlichen ein spätes Eingeständnis des amerikanischen Scheiterns.

Ein harter und einfallsreicher Gegner

Die klarste und rigoroseste Darstellung der Dayton-Darstellung des außenpolitischen Establishments ist wahrscheinlich Derek Chollets Buch "The Road to the Dayton Accords" aus dem Jahr 2005.

Chollet, der als Berater für die wichtigen Clinton-Diplomaten Richard Holbrooke und Strobe Talbott tätig war, argumentiert, dass "die Vereinigten Staaten die Europäer anfangs ermutigt hatten, in Bosnien die Führung zu übernehmen", aber "mit der Zeit erwies sich die europäische Reaktion als ineffektiv, und die Entsendung europäischer Truppen unter UN-Mandat konnte das entsetzliche Blutvergießen kaum stoppen".

Schließlich "gelang es Präsident Clinton und seinem Team in den sechs Monaten zwischen Juni und November 1995 auf dramatische Weise, Monate der Unentschlossenheit umzukehren, indem sie einen mutigen Kurs einschlugen, der sowohl hinsichtlich der eingegangenen Risiken als auch der erzielten Erfolge alle Erwartungen übertraf".

Letztlich, so Chollet, "hat die Erfahrung in Bosnien viele Lektionen gelehrt, aber die wichtigste ist: Wenn es um die Lösung globaler Probleme geht, bleibt die amerikanische Führung unverzichtbar."

Wissenschaftler wie Susan Woodward, Paul Shoup und Steven Burg haben lange Zeit gegen dieses Narrativ gekämpft. Heute wird ihre Kritik am amerikanischen Triumphalismus zunehmend durch die eigene Dokumentation der US-Regierung gestützt.

Der erste katastrophale Fehler der USA wurde damals weitgehend vorhergesagt: die Entscheidung, den neuen Staat Bosnien-Herzegowina im April 1992 anzuerkennen.

Diese Entscheidung, die in vielerlei Hinsicht durch die deutsche Anerkennung Kroatiens im Dezember 1991 ausgelöst wurde, war verheerend, da die Abspaltung Bosniens von Jugoslawien durch eine kurzlebige Allianz zwischen bosnischen Muslimen (später "Bosniaken" genannt) und kroatischen politischen Anführern gegen die bosnischen Serben vorangetrieben wurde.

In einem Bericht vom Dezember 1991 mit dem düsteren Titel "Bosnia-Herzegovina: On the Edge of the Abyss" (Bosnien-Herzegowina: Am Rande des Abgrunds) sagte die CIA voraus, dass die Anerkennung "die serbischen und kroatischen Gebiete [Bosniens] dazu veranlassen würde, ihre jeweiligen Territorien an Serbien und Kroatien anzuschließen", was dann "eine Kettenreaktion der Gewalt auslösen würde, da lokale Gruppen versuchen würden, die Annexion zu fördern oder zu verhindern".

Als sich der "Abgrund" auftat, übernahmen bosnisch-serbische Kräfte mit Unterstützung der jugoslawischen Nationalarmee die Kontrolle über bosnisches Gebiet mit großer serbischer Bevölkerung und "säuberten" es ethnisch von Muslimen.

In einem Memo vom Dezember 1992, das die Ansichten der Geheimdienstgemeinschaft für Clintons Übergangsteam zusammenfasste, schrieben zwei Geheimdienstbeamte, dass "der Versuch, das gesamte Territorium, das jetzt von den bosnischen Serben besetzt ist, zurückzuerobern, massive westliche Militäraktionen erfordern würde".

Die bosnischen Serben – die keine fremden Eroberer waren, sondern seit Jahrhunderten in Bosnien lebten – könnten durch einen solchen Einsatz zwar zurückgedrängt werden, aber "nachdem sie sich von dem anfänglichen Schock erholt haben", würden sie sich als "harte und erfindungsreiche Gegner" erweisen.

"Ein besseres Ziel", so die Schlussfolgerung des Memorandums, "wäre das Überleben eines fragmentierten, muslimisch dominierten Staates nach einer Teilung Bosnien-Herzegowinas".

Legitimierung ethnischer Säuberungen

Eine "De-facto-Teilung" ist im Wesentlichen das, was das Dayton-Abkommen letztendlich erreicht hat.

Während Dayton formal die territoriale Integrität Bosnien-Herzegowinas aufrechterhielt und 51 Prozent des bosnischen Territoriums einer muslimisch-kroatischen Föderation zusprach, wurden die restlichen 49 Prozent einem zusammenhängenden bosnisch-serbischen Staat in einem Staat zugesprochen und dieser "Entität" fast vollständige Autonomie über ihre inneren Angelegenheiten sowie das Recht auf "besondere parallele Beziehungen" zu Serbien gewährt.

Dies waren bedeutende Zugeständnisse an serbische Interessen, zu denen die Clinton-Administration bis 1995 nicht bereit war.

Warum nicht? Erstens, wie Clintons Botschafterin bei den Vereinten Nationen, Madeleine Albright, bei einem Treffen der nationalen Sicherheitschefs im Februar 1993 sagte, würden Zugeständnisse an die Serben "im Widerspruch zu dem stehen, was Gouverneur Clinton" während des Wahlkampfes 1992 gesagt hatte, als er sie als die einzigen Aggressoren im Konflikt identifizierte (eine Ansicht, die von den Geheimdiensten bestritten wurde) und die Schwäche der Bush-Administration in der Konfrontation mit ihnen kritisierte.

Albright argumentierte auch, wie andere US-Diplomaten, dass Zugeständnisse an die Serben "ethnische Säuberungen legitimieren" würden.

Allmählich wurde die Regierung jedoch kompromissbereiter, als der Krieg in den nächsten Wahlzyklus hineinreichte.

"Ich fürchte, Bosnien wird unseren gesamten ersten Wahlzyklus überschatten", schrieb Albright im August 1995 an den stellvertretenden Nationalen Sicherheitsberater Sandy Berger. "Unser anhaltendes Zögern, eine militärische Krise im Herzen Europas zu lösen, hat unsere Führungsrolle in der Welt nach dem Kalten Krieg gefährdet."

Während Albrights Memorandum oft (auch von Chollet und Albright selbst) für seinen Aufruf zum Einsatz der Nato gegen die bosnischen Serben gefeiert wurde, schlug das Memorandum auch vor, dass die USA bei der Lösung des Konflikts "offener für das Recht der Serben sein könnten, sich friedlich von Bosnien abzuspalten und sich einem potenziellen ‚Großserbien‘ anzuschließen".

Albright fügte hinzu: "Es könnte notwendig sein, Vorschläge zu prüfen, Föderationsterritorium gegen von Serben gehaltenes Territorium auszutauschen, besonders wenn die Föderation zustimmt und der Austausch die Föderation lebensfähiger macht. Das würde Bevölkerungsverschiebungen bedeuten, die wir bisher nicht zu akzeptieren bereit waren."

Albright, wahrscheinlich der größte Falke in der Clinton-Administration, ging 1993 von der Ablehnung jeglicher "Legitimierung" ethnischer Säuberungen durch auch nur geringfügige Zugeständnisse an die bosnischen Serben dazu über, nicht nur ethnische Säuberungen zu "legitimieren", sondern auch weitere "Bevölkerungsverschiebungen" und sogar ein serbisches Recht auf Sezession zu unterstützen.

Während die Regierung die serbische Eroberung von Srebrenica und Žepa im Juli 1995 öffentlich verurteilte, schlug ein Diskussionspapier des Nationalen Sicherheitsrates vom 17. Juli optimistisch vor, dass diese Entwicklung "den Weg für realistischere territoriale Lösungen ebnen" und "einen offenen Dialog mit den Bosniern" erleichtern könnte, um "größere Flexibilität in Bezug auf die Landkarte, verfassungsrechtliche Regelungen und möglicherweise das Recht der bosnischen Serben auf Abspaltung von der Union nach einer Anfangsphase" zu erreichen.

Obwohl das Recht auf Sezession letztlich nicht in das Dayton-Abkommen aufgenommen wurde und die Serben ihre früheren Zusagen, territoriale Zugeständnisse zu machen, einhielten, verärgerte der neue amerikanische Druck auf alle Seiten die bosnische Regierung.

"Die Bosnier wollen uns immer noch glauben machen, dass sie einen schlechten Deal machen", schrieb Clintons Chefunterhändler in Dayton, Holbrooke, am 17. November 1995 in einem Memo an Außenminister Warren Christopher, "aber sie wissen, dass es nicht nur ein guter Deal ist, sondern der beste, den sie jemals bekommen werden."

Holbrooke, der privat für die Bombardierung der Serben plädiert hatte, um "unser Image" bei der Regierung in Sarajevo zu "stärken", beschuldigte daraufhin den bosnischen Präsidenten Alija Izetbegović, "bemerkenswert wenig Besorgnis über das Leiden seines Volkes" zu zeigen.

Holbrooke zeigte seinerseits "bemerkenswert wenig Besorgnis" darüber, dass Izetbegović und seine Regierung zu der Annahme verleitet worden seien, Amerika werde ihnen helfen, die bosnischen Serben zu besiegen, anstatt sie zu "beschwichtigen".

Das Clinton-Team hat während der Präsidentschaftskampagne 1992 und im Amt viel geredet, während ihre Taten – wie die Luftangriffe, die brutalen Sanktionen gegen die Zivilbevölkerung in Serbien und das bewusste Versäumnis, ein UN-Waffenembargo gegen alle außer den Serben durchzusetzen – den Eindruck verstärkten, dass "die Kavallerie kommt".

Die wiederholten Versuche des US-Kongresses, das Waffenembargo aufzuheben, schürten nur noch mehr falsche Hoffnungen.

Der "Weg nach Dayton" ist letztlich eine Warnung vor falschen Hoffnungen. Die bosnische Regierung wurde von einer Regierung hingehalten, die sich nur schwer eingestehen wollte, dass sie mehr versprochen hatte, als sie liefern konnte.

Dayton hat diese Realität zumindest anerkannt. Eine ähnliche Realität könnte bald in der Ukraine anerkannt werden – oder sogar wieder in Bosnien, wenn die derzeitige Fassade eines einheitlichen bosnischen Staates, die nur durch westliches Geld und die Androhung von Gewalt aufrechterhalten wird, zusammenbricht.

Die Lektion hier ist nicht die Tugend der amerikanischen Feuerkraft, sondern die Notwendigkeit, dass amerikanische Anführer gelegentlich lernen, ihren Stolz zu schlucken.