Der Weg zur COP28: Die Entwicklung der Klimagipfel verstehen

Seit fast dreißig Jahren wird verhandelt. Wie kam es dazu, wo stehen wir heute beim globalen Klimaschutz? Über Niederlagen im Großen und Siege im Kleinen.

Am Donnerstag beginnt in Dubai die 28. Weltklimakonferenz, kurz COP 28. COP steht für Konferenz der Vertragsparteien (Conference of Parties). Der Vertrag, um den es dabei geht, ist das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC), das 1992 in New York beschlossen und im selben Jahr von der Mehrzahl der Staaten in Rio de Janeiro ratifiziert wurde.

1994 trat das kurz Klimarahmenkonvention genannte Übereinkommen in Kraft und 1995 fand in Berlin die erste Weltklimakonferenz, die COP 1 statt. Verhandelt wird auf den Klimakonferenzen von Regierungsvertreter:innen der 197 Staaten der Vereinten Nationen.

Die erste Weltklimakonferenz und ihre Bedeutung

Die COP 1 ist übrigens nicht mit der ersten Weltklimakonferenz zu verwechseln. Diese wurde von der Weltorganisation für Meteorologie (WMO) im Jahr 1979 in Genf abgehalten, als sich das allgemeine Bewusstsein über den Treibhauseffekt und seine potenziell gravierenden Auswirkungen noch in Grenzen hielt.

Immerhin wurden in Genf 1979 die Grundlagen für eine verbesserte Messung und Aufzeichnung von Klimadaten geschaffen. Ebenfalls angestoßen wurde dort bereits die Gründung eines Weltklimarats (IPCC).

Etablierung des Weltklimarats und seine Berichte

Wirklich etabliert wurde der Weltklimarat aber erst 1988 durch Beschluss der UN-Generalversammlung. Seither hat der IPCC sechs Sachstandsberichte zum Weltklima vorgelegt, die eine wichtige wissenschaftliche Basis für alle klimapolitischen Entscheidungen und damit auch für die COP bilden.

Ziele der Klimarahmenkonvention

1992 wurde als Ziel der Klimarahmenkonvention in deren Artikel 2 festgeschrieben, …

die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird. Ein solches Niveau sollte innerhalb eines Zeitraums erreicht werden, der ausreicht, damit sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung auf nachhaltige Weise fortgeführt werden kann.

Erste Reduktionsziele und das Kyoto-Protokoll

Dieses Ziel war zunächst nicht mit konkreten Zahlen verbunden, also weder einer bestimmten Temperaturgrenze, über die die globale Erwärmung nicht hinausgehen sollte, noch mit konkreten Emissionsreduktionszielen. Erste derartige Reduktionsziele wurden 1997 auf der Klimakonferenz in Kyoto festgelegt.

Im dort beschlossenen Kyoto-Protokoll verpflichteten sich die Industrieländer, ihre Treibhausgasemissionen im Zeitraum von 2008 bis 2012 um 5,2 Prozent gegenüber den Emissionen des Jahres 1990 zu reduzieren. Die USA ratifizierten das Kyoto-Protokoll allerdings nicht und Kanada trat 2011 wieder aus dem Abkommen aus.

Globale Emissionstrends und das Pariser Abkommen

Betrachtet man die Emissionen der teilnehmenden Industrieländer, war das Kyoto-Protokoll ziemlich erfolgreich, denn diese verringerten sich bis 2012 um mehr als 20 Prozent gegenüber 1990. In Europa hatte auch der Zusammenbruch des bisherigen Wirtschaftssystems in den Staaten des "Ostblocks" einen Anteil an dem Emissionsrückgang.

Dennoch: Die weltweiten Treibhausgasemissionen stiegen bis 2012 an, anstatt zu sinken. Da weder die USA und Kanada noch die großen Schwellenländer China und Indien an dem Protokoll teilnahmen, war ein Teil der großen Emittenten einfach nicht mit an Bord.

Paris als historischer Durchbruch?

Die Zeit nach dem Auslaufen des Kyoto-Protokolls gestaltete sich schwierig, erst auf der COP 18 in Doha 2012 konnte eine Einigung über die Verlängerung des Kyoto-Protokolls bis 2020 erzielt werden. Sie verpflichtete die Industriestaaten, ihre Emissionen um 18 Prozent gegenüber 1990 zu senken – nur wichtige Industriestaaten wie USA blieben weiter außen vor, genauso wie die wachsenden Schwellenländer.

Letztlich deckte der Vertrag damit nur 13 Prozent der globalen Emissionen überhaupt ab, das Emissionsreduktionsziel also nur gut zwei Prozent der globalen Emissionen.

Paris-Abkommen: Ein neuer Ansatz im Klimaschutz

Der Prozess der Klimaverhandlungen war einigermaßen festgefahren, bis auf der COP 21 im Jahr 2015 in Paris der gefeierte Durchbruch gelang. Neu am Abkommen von Paris war die völkerrechtlich verbindliche Einigung, die globale Erwärmung auf deutlich unter zwei Grad Celsius gegenüber vorindustrieller Zeit zu beschränken.

Außerdem gibt das Abkommen allen Vertragsstaaten den Auftrag, nationale Klimaschutzbeiträge (NDC) zu leisten, ihre Pläne dafür im Fünfjahresrhythmus ab 2020 vorzulegen und über die Fortschritte Bericht zu erstatten. Anders als im Kyoto-Protokoll wird die Emissionsminderung allerdings nicht zentral vorgegeben, sondern die Länder bestimmen selbst, wie groß ihr Beitrag zum Klimaschutz ausfallen soll.

Die Herausforderungen der aktuellen Klimapolitik

Dadurch, dass die Summe der nationalen Beiträge nicht dem entspricht, was eigentlich nötig wäre – und dadurch, dass die Selbstverpflichtungen nur zum Teil in konkrete politische Maßnahmen übersetzt werden – entsteht die sogenannte Emissionslücke, wie sie jedes Jahr im "Emissions Gap Report" des UN-Umweltprogramms UNEP dokumentiert wird. Eine grundlegende Aufgabe der Klimakonferenzen ist es daher, in immer weiteren Nachbesserungen der Klimaziele die Emissionslücke zu verringern.

Klimafinanzierung und ihre Bedeutung

Auf den Klimakonferenzen geht es aber nicht allein darum, die Länder zu immer größeren Selbstverpflichtungen im Klimaschutz zu motivieren. Im Kyoto-Protokoll wurden beispielsweise auch der Handel mit Emissionsrechten etabliert oder der "Clean Development Mechanism", der es Industrieländern erlaubte, sich Emissionsreduktionen durch Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern gutzuschreiben. Die Marktregeln für den Austausch und Handel mit Emissionsrechten sind ein Thema, das in den Verhandlungen immer wieder eine wichtige Rolle spielt.

Ein großes Problem ist und bleibt die Klimafinanzierung, sowohl für Emissionsminderung als auch für Klimaanpassung und die klimabedingten Schäden und Verluste in den ärmeren Staaten. In den "Green Climate Fund" zur Klimaanpassung hätten die Industrieländer ab 2020 jährlich 100 Milliarden Dollar einzahlen sollen, diese Summe kam aber bislang nie zusammen.

Im vergangenen Jahr wurde auf der Klimakonferenz außerdem beschlossen, einen Fonds für Schäden und Verluste einzurichten. Wie dieser ausgestaltet werden soll und vor allem, wie Geld in diesen Fonds gelangt, ist daher ein wichtiges Thema, das dieses Jahr auf der Agenda steht.