Mit Drogenpolitik wird Sozial- und Migrationspolitik gemacht

Der Rechtswissenschaftler Jan Fährmann über die Regulierung von Drogen und warum zuerst Opium und Kokain verboten wurden

Jan Fährmann ist Wissenschaftler und Referent an der Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin. Neben der Polizei- und Sicherheitsforschung beschäftigt er sich auch mit Forschungen im Betäubungsmittelstrafrecht und mit Drogenpolitik. So hat er sich bereits mit der Geschichte der Drogenpolitik, dem neuen Psychoaktive-Substanzen-Gesetz sowie mit stoffungebundenen Süchten beschäftigt.

Herr Fährmann, Sie haben sich intensiv mit der internationalen und deutschen Drogenpolitik beschäftigt. Was ist überhaupt eine Droge?

Jan Fährmann: Es ist schwierig, den Begriff Droge zu bestimmen. Es gibt darüber unterschiedliche Ansichten.

Vielfach wird am Suchtpotenzial angeknüpft. Oder daran, dass Substanzen eine psychoaktive Wirkung haben. Das setzt nach naturwissenschaftlicher Definition voraus, dass ein Stoff die Blut-Gehirn-Schranke überwinden kann.

Und was ist für das Betäubungsmittelgesetz maßgeblich?

Jan Fährmann: Hier steht die Rauschwirkung im Vordergrund. Allgemeiner geht es aber auch um ein Gesundheitsrisiko und darum, ob die jeweiligen Stoffe in der Gesellschaft als Problem angesehen werden.

Beispielsweise wirkt auch Kaffee psychoaktiv und hat ein gewisses Suchtpotenzial. Das wird in der heutigen Gesellschaft aber nicht als problematisch eingestuft. Daher ist etwa Kaffee auch nicht in das Betäubungsmittelgesetz aufgenommen worden, obwohl es früher Debatten über ein Verbot davon gab.

Suchtpotenzial und Gesundheitsrisiko - das gilt aber streng genommen nicht nur für Substanzen.

Jan Fährmann: Stimmt. In der Fachliteratur wurden vereinzelt schon Internetanwendungen wie Facebook oder World of Warcraft diskutiert. Deren Suchtpotenzial spielt insbesondere in Südkorea eine große Rolle. Daher beschäftigt sich heute auch vermehrt die Bundesregierung mit der Frage, wie mit entsprechenden Risiken umzugehen ist.

Aber ist es denn vorstellbar, dass der Konsum von Online-Spielen gesetzlich reguliert wird?

Jan Fährmann: Regulierung muss ja nicht gleich ein Verbot sein. Warnhinweise oder die Aufklärung über Risiken wären auch denkbar. Aufgrund des globalen Zugriffs auf das Internet kann eine Regulierung aber eigentlich nur funktionieren, wenn Hersteller und staatliche Stellen zusammenarbeiten.

Der Gedanke wirft aber auch komplexe rechtswissenschaftliche Fragen auf: Gilt ein Gesetz überhaupt für den Anbieter, wenn die Server im Ausland stehen? Bräuchte man völkerrechtliche Verträge, da ein Nationalstaat im Alleingang wohl nicht sehr weit käme?

Ab 1912 kamen erste völkerrechtliche Verträge über den Drogenhandel auf

Bleiben wir aber bei der heutigen Gesetzeslage und damit den Substanzen. Drogen waren nicht immer verboten. Warum sind sie es heute?

Jan Fährmann: Das war und ist ein Prozess, der von vielen Faktoren abhängt. Den Gedanken, den Konsum von Substanzen zu regulieren, gab es schon länger. Ursprünglich ging es aber um Selbstregulation, weil Menschen festgestellt haben, dass gewisse Formen des Konsums nicht gut für sie waren.

Das Aufkommen der heutigen strafrechtlichen Verbote hat unterschiedliche Gründe. Bis 1912 gab es so gut wie keine staatliche Regulierung. Dann kamen erste völkerrechtliche Verträge über den Drogenhandel zustande.

Wenn sich das Jahr so konkret festmachen lässt, dann wird es dafür doch bestimmte Gründe geben.

Jan Fährmann: Ja. Opium und Kokain waren damals für den Welthandel sehr attraktiv. Unter anderem haben sich England, Frankreich und die Preußen sehr aktiv daran beteiligt. Salopp könnte man sagen, dass das damals die größten Drogendealer der Welt waren.

Allerdings gab es aber zunehmend einen problematischen Konsum. Menschen wurden süchtig und hatten die Substanzen nicht mehr unter Kontrolle. Dies ist aber nicht zwingend nur auf die Substanz zurückzuführen. Gerade in verarmten Bevölkerungsschichten kam es zu einem problematischen Konsum.

Im Konsum spiegelten sich also vielfach andere Probleme wider. Auch wurde nicht über Risiken aufgeklärt und wurden die Substanzen als völlig harmlos dargestellt.

Also wurden Opium und Kokain als erstes verboten?

Jan Fährmann: Interessanterweise gab es ursprünglich eher Bestrebungen, Branntwein, Kaffee oder Tee zu regulieren. Cannabis, Kokain oder Opium waren in der Diskussion um Verbote erst einmal nicht prägend. Viele Staaten hatten eben ein Interesse daran, dass der Markt offenbleibt.

Ein einschlägiges Beispiel hierfür sind die Opiumkriege des 19. Jahrhunderts: Als China wegen großer Suchtprobleme ein Opimumverbot einführte, erklärte England - später auch Frankreich - China den Krieg. Da China verlor, musste es Opium einführen lassen.

Besteht auf staatlicher Seite heute noch ein Bewusstsein dafür, dass die Staaten früher selbst Drogendealer waren?

Jan Fährmann: In den heutigen Debatten werden die Substanzen oft als gefährlich und schlecht angesehen. Über historische Hintergründe denkt man dabei kaum nach. Die Opiumkriege wurden übrigens von vielen anderen Staaten, darunter den USA, sehr negativ aufgefasst.

Wie kam es dann aber zu dem Umdenken, das zu den ersten Verboten führte?

Jan Fährmann: Das lag an den völkerrechtlichen Verträgen auf Betreiben der USA, die 1912 geschlossen wurden. Die gängige moralische Haltung in den Vereinigten Staaten war mit dem Kontrollverlust unter Drogen nicht zu vereinbaren. Drogenkonsum wurde als Schwäche angesehen. Allein deshalb wurde der Ruf nach Regulierung stark. Dass Opiate so eine große Rolle gespielt haben, lag auch an deren negativen Effekten.

Ein weniger bekannter Hintergrund dieses Vorgehens war aber auch der Wunsch, gegen chinesische Einwanderer im eigenen Land vorzugehen. Diese hatten als billige Arbeitskräfte am Eisenbahnbau mitgeholfen, man wollte sie danach aber wieder aus dem Land haben. Die Wahl war also eher zufällig und orientierte sich keinesfalls am konkreten Risiko der Substanz.

Migrationspolitik mit Drogen

Drogenpolitik als Migrationspolitik? Wo ist da der Zusammenhang?

Jan Fährmann: Opium wurde damals in den USA vor allem von Chinesen konsumiert. Dagegen richteten sich die Gesetze. Aus heutiger Sicht verwundert die Offenheit, mit der sich das in Gesetzestexten nachvollziehen lässt. Anfangs blieb der Opiumkonsum sogar für die einheimische Bevölkerung noch erlaubt.

An diesem Beispiel sieht man, dass die Drogenpolitik sehr vielschichtig sein kann und wichtige Faktoren manchmal eher emotionaler als rationaler Natur sind. In der wissenschaftlichen Literatur wird auch der Standpunkt vertreten, dass sich das Verbot von Cannabis in ähnlicher Weise wie beim Opium vor allem gegen mexikanische Einwanderer und afro-amerikanische Bevölkerungsteile richtete.

Später haben die Vereinigten Staaten dann auch auf andere Länder Druck ausgeübt, Drogen stärker zu regulieren.

Entsprachen diese Regelungen schon dem heutigen Betäubungsmittelgesetz?

Jan Fährmann: Die Strafen aufgrund der ersten völkerrechtlichen Vereinbarungen waren noch nicht so hoch. Es ging meist um kurze Gefängnisstrafen. Später gab es neue Verträge mit höheren Strafforderungen und einer Ausdehnung der Verbotsliste, etwa auf Kokain und Cannabinoide.

Später, in den 1970er Jahren, hatte wieder unter Einfluss der Amerikaner der War on Drugs weltweite Auswirkungen. Dennoch blieb ein Spielraum dafür, wie man mit den Substanzen umgehen kann. Das sieht man etwa in den Niederlanden oder in Portugal.

Und wie ist die Situation in Deutschland?

Auch in Deutschland hat sich in den letzten Jahrzehnten einiges verändert. Von den ganz starren Verboten hat man allmählich abgelassen, zum Beispiel mit einem Spritzentauschprogramm oder dem Konsumraum. Damit hilft man suchtkranken Menschen, indem man eine für sie sicherere Umgebung schafft.

Bekanntermaßen geht das aber noch nicht so weit, dass man hierzulande die strafrechtlichen Aspekte abschaffen würde. Beim letzten UNGASS-Treffen, auf dem die völkerrechtlichen Regelungen zum Umgang mit Drogen besprochen wurden, setzte sich Deutschland aber für die Abschaffung der Todesstrafe im Zusammenhang mit Drogenkriminalität ein.

Im weltweiten Vergleich ist Deutschland eher progressiv. Allerdings haben viele europäische Länder bereits einen ganz anderen Umgang mit Drogen, sodass Deutschland im Vergleich dazu noch viele wirksame Hilfsmaßnahmen für suchtkranke Menschen unterbindet.

Haben sich Menschen, allen voran die Konsumenten selbst, nicht gewehrt, als im 20. Jahrhundert die Drogenverbote eingeführt wurden?

Jan Fährmann: Natürlich ist das repressive Vorgehen von den Konsumenten kritisiert worden. Das ist in der öffentlichen Diskussion aber schnell untergegangen, weil die Substanzen dämonisiert wurden. Beispielsweise ist damals wahrheitswidrig verbreitet worden, dass Cannabis eine Einstiegsdroge sei und letztlich zum Heroinkonsum führe.

Außerdem spielten auch gesellschaftliche Konflikte eine Rolle, etwa dass man die 68er oder die Hippies ausgrenzen wollte, bei denen Cannabis- oder LSD-Konsum verbreitet war. Es ging also auch um Gesellschaftsmodelle, die aufeinanderprallten.

Und wie hat sich die öffentliche Meinung wieder geändert?

Jan Fährmann: Es gab auch Widerstand aus den Bereichen der Suchthilfe oder anderer Menschen, die suchtkranken Menschen helfen wollten. Von denen wurden Informationen über das Drogenelend bis hin zu Todesfällen in die Öffentlichkeit transportiert.

Ein besonders anschauliches Beispiel hierfür war auch der Film "Die Kinder vom Bahnhof Zoo" von 1981. Dadurch kam das Elend junger opiatabhängiger Menschen in Berlin ans Tageslicht, bei dem Drogensucht mit Prostitution und Todesfällen einherging. Da es sogar schon um Zwölf- bis Dreizehnjährige ging, hat man gemerkt, dass man mit Mitteln des Strafrechts nicht weiterkommt.

Weil also Kinder starben oder in die Prostitution gingen, merkte man, dass man allein mit dem repressiven Ansatz nicht weiterkommt?

Jan Fährmann: Ja, das hat insgesamt aber sehr lange gedauert. So waren viele der Ansätze, die man heute verfolgt, etwa das Spritzentauschprogramm, am Anfang kriminalisiert. Da musste erst ein gesellschaftliches Umdenken stattfinden.

Bremen liefert hierfür ein anschauliches Beispiel: Es gab eine Initiative, die einen Spritzenautomaten in den Boden einbetonierte. Die Stadt wollte diesen entfernen lassen und ging bis hin zur Strafandrohung. Dann kam aber die Welt-AIDS-Hilfe nach Bremen und der Bürgermeister hat den Automaten mit Stolz gezeigt. Danach durfte er stehenbleiben.

Cannabis alsEinstiegsdroge

Wie kam es aber zu dem Missverständnis über Cannabis als Einstiegsdroge. Kann man sich über so etwas rein zufällig irren?

Jan Fährmann: Das muss man sich im Einzelfall anschauen. Ich kann mir aber vorstellen, dass bestehende Vorurteile bewusst aufgegriffen und befeuert wurden, wo sich die Drogenverbote gegen bestimmte Bevölkerungsgruppen richteten, wie etwa die 68er oder Hippies. Nicht auszuschließen ist aber auch eine ideologische Verblendung oder schlicht Fehlinformationen.

Da Drogen so dämonisiert wurden, wollen sich viele Politiker und Politikerinnen nicht die "Finger an dem Thema verbrennen", indem sie sich relativierend äußern. Man merkt beispielsweise bei Politikern von CDU/CSU einen großen Unterschied zwischen dem, was man nach außen trägt, also zum Wähler hin, und wie man sich in Fachgesprächen mit der Suchthilfe oder Drogenbeauftragten gibt. Es geht scheinbar darum, eine bestimmte Meinung der eigenen Klientel zu bedienen.

Wird also mit Drogenpolitik Wahlkampf gemacht?

Jan Fährmann: Das kommt immer wieder vor, allerdings von unterschiedlichen politischen Lagern. Von den Befürwortern einer Verbotspolitik wird immer wieder stark auf den Kinder- und Jugendschutz Bezug genommen, ohne dass dabei berücksichtigt wird, dass trotz Verbots zahlreiche Kinder und Jugendliche leichten Zugang zu Drogen haben.

Die Debatte ist vielfach von starken Emotionen geprägt, orientiert sich aber oft nicht an Fakten und berücksichtigt auch meistens nicht, dass es in der Suchthilfe vielfach Ansätze gibt, die akzeptieren, dass Drogen konsumiert werden, und die sehr erfolgreich sind.

Im zweiten Teil des Interviews wird es darum gehen, ob eine repressive Drogenpolitik in der Praxis funktioniert.