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Gedanken zu einer wenig beachteten und explosiven Regierungsstudie, die auf den Widerspruch zwischen Demokratie und konzentriertem Reichtum hinweist

Manche Zusammenhänge sind so simpel und banal, dass sie leicht übersehen werden. Louis Brandeis, einer der einflussreichsten Juristen der USA und von 1916 bis 1939 Richter am Obersten Gerichtshof, formulierte es so: "Wir müssen uns entscheiden: Wir können eine Demokratie haben oder konzentrierten Reichtum in den Händen weniger - aber nicht beides."

Hinter dieser Aussage stehen Erfahrung und Beobachtung, aber auch eine innere Logik: Wenn in einer Gesellschaft die meiste Energie darauf verwandt wird, Geld und Besitztümer anzuhäufen, dann sollte es niemanden überraschen, dass die reichsten Menschen an der Spitze stehen. Was wir als führendes Prinzip akzeptieren, das beschert uns auch entsprechende Führer. Und wo sich Erfolg an der Menge des privaten Vermögens bemisst, da können die Erfolgreichen mit gutem Grund ihren politischen Einfluss für recht und billig halten.

Logisch erscheint es auch, wenn in einer solchen Gesellschaft die Regierung immer wieder gegen die Interessen der breiten Masse entscheidet. Vereinfacht gesagt: Wo reiche Menschen an der Spitze stehen, da herrscht nun mal nicht die Mehrheit. Private Bereicherung und Allgemeinwohl passen ungefähr so gut zusammen wie ein Krokodil in den Goldfischteich. An diesem Widerspruch ändert sich auch dann nichts, wenn die Goldfische und das Krokodil gemeinsam demokratisch eine Regierung wählen, die dann eindringlich an das Krokodil appelliert, doch bitte, im Interesse aller, seinen Appetit zu zügeln.

Aber Moment: Stimmt die grundlegende Annahme hier überhaupt? Regieren reiche Menschen? Existiert nicht schon seit Jahrzehnten ein frei gewähltes Parlament mit Abgeordneten aus der Mitte der Gesellschaft? Ist Bundeskanzlerin Angela Merkel, Tochter eines Pfarrers und Enkelin eines Polizisten, nicht das Musterbeispiel für einen bodenständigen, bescheidenen Menschen ohne größeren privaten Besitz? Kann man Ähnliches nicht auch über Frank-Walter Steinmeier (Sohn eines Tischlers) oder Martin Schulz (Sohn eines Polizisten) sagen?

Und bei aller berechtigten Kritik am Einfluss von Lobbyisten: Versucht die Bundesregierung mit "Mutti" Merkel an der Spitze nicht immer wieder, das Wohl der einfachen Leute im Auge zu behalten, sich fürsorglich an den Bedürfnissen der breiten Masse zu orientieren?

Regierungsstudie untersucht Einfluss von Armen und Reichen

Forscher vom Institut für Sozialwissenschaften der Universität Osnabrück sind 2016 dieser Frage in einer aufwendigen empirischen Untersuchung [2] nachgegangen. Ihre 60 Seiten lange Antwort lautet auf den Punkt gebracht: leider nein.

Das Besondere daran: Die Studie wurde nicht von der Linkspartei, Attac oder den Gewerkschaften in Auftrag gegeben, sondern von der Bundesregierung selbst. Arbeitsministerin Andrea Nahles hatte 2015 den Anstoß gegeben. Sie wünschte sich eine solide Faktengrundlage für den damals in Vorbereitung befindlichen 5. Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, in dem auch der politische Einfluss der Vermögenden wissenschaftlich untersucht werden sollte.

Diesem Auftrag folgend hatte das Osnabrücker Forscherteam um Professor Armin Schäfer, Vizechef der Deutschen Vereinigung für Politikwissenschaft, die "Responsivität" der deutschen Politik überprüft, also inwieweit die Regierung tatsächlich durch Beschlüsse und Gesetze dem Willen der Bevölkerung folgt.

Diese Responsivität, oder "Bereitschaft zur Antwort", steht letztlich im Zentrum jeder Idee von Demokratie. Eine demokratische Regierung hat die Wünsche und Forderungen aller im Blick und handelt entsprechend. Der Auftrag der Bundesregierung, wissenschaftlich zu untersuchen, inwieweit sie diesen Anspruch selbst erfüllt, ließ aufmerken. Noch nie zuvor hatte eine deutsche Regierung das so grundlegend prüfen lassen.

Die Autoren der Studie analysierten dabei zunächst anhand der regelmäßigen Meinungsumfragen von ARD-Deutschlandtrend die Ansichten der Bevölkerung in etwa 250 Sachfragen. Untersuchungszeitraum waren die Jahre von 1998 bis 2015. Dann glichen sie diese Ergebnisse mit dem Handeln der Regierung in den Jahren danach ab. Was wurde umgesetzt, was nicht?

Die Analyse wies dazu noch einen entscheidenden Clou auf: Das Forscherteam unterschied die politischen Ansichten der Befragten gestaffelt nach deren Einkommen. Denn betrachtet man die Meinungen der einkommensschwächsten 10 Prozent (im Folgenden: "Arme") und die der einkommensstärksten 10 Prozent (im Folgenden: "Reiche"), dann ergeben sich teils drastische Unterschiede.

So wurde etwa bei einer Deutschlandtrend-Umfrage im Jahr 1999 danach gefragt, ob Vermögende stärker zum Abbau der öffentlichen Verschuldung herangezogen werden sollten. 70 Prozent der Armen stimmten dem Vorschlag zu, aber nur 46 Prozent der Reichen. Die Regierung orientierte sich an Letzteren. Im Jahr 2000 wurde gefragt, ob das Rentenniveau gesenkt werden sollte. Nur 43 Prozent der Armen stimmten zu, jedoch 64 Prozent der Reichen. Ergebnis: Das Rentenniveau wurde per Gesetz gesenkt.

2003, während der Diskussion um die Einführung der Hartz-Reformen, wurde gefragt, ob die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes gekürzt werden solle. Insgesamt gesehen war eine Mehrheit von 54 Prozent der Bevölkerung dafür. Betrachtete man aber die Einkommen getrennt, dann zeigte sich, dass zwar 69 Prozent der Reichen der Kürzung zustimmten, doch nur 44 Prozent der Armen. Gekürzt wurde trotzdem. Ein ähnliches Bild ergab sich bei der 2012 gestellten Frage, ob die Rente mit 67 rückgängig gemacht werden solle: 65 Prozent der Armen wollten das, aber bloß 33 Prozent der Reichen. Die Regierung folgte wieder dem Mehrheitswunsch der Wohlhabenden.

Wie die Studie zeigt, existieren die zweitgrößten Meinungsunterschiede zwischen Armen und Reichen in der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik. Noch stärker sind die Differenzen bloß in der Außenpolitik. Als 2007 danach gefragt wurde, ob die Bundeswehr möglichst schnell aus Afghanistan abziehen solle, stimmten 75 Prozent der Armen zu, gegenüber 43 Prozent der Reichen. Die Regierung überging auch diesmal die Geringverdiener, der Militäreinsatz wurde zunächst sogar noch intensiviert.

Je mehr Arme dafür sind, desto eher ist die Regierung dagegen

Dass solche Beispiele, die man in der Studie nachlesen kann, keine Einzelfälle oder Ausnahmen sind, fanden die Forscher in akribischer Kleinarbeit heraus. Die Ergebnisse sind eindeutig. So heißt es in der Untersuchung:

Je höher das Einkommen, desto stärker stimmen politische Entscheidungen mit der Meinung der Befragten überein. (…) Was Bürger mit geringem Einkommen in besonders großer Zahl wollen, hatte in den Jahren von 1998 bis 2013 eine besonders niedrige Wahrscheinlichkeit, umgesetzt zu werden.

Mehr noch: Eine politische Regelung wurde nicht nur umso eher von der Regierung umgesetzt, je mehr Reiche sie unterstützten. Das hatte man ja fast schon erwartet. Nein, ein Vorschlag wurde von der Regierung auch umso eher abgelehnt, je mehr Arme dafür waren! Die Forscher sprechen hier von einem "negativen Zusammenhang". Sie schreiben wörtlich, dass "die Wahrscheinlichkeit auf Umsetzung sogar sinkt, wenn mehr Menschen aus der untersten Einkommensgruppe eine bestimmte politische Entscheidung befürworten." Das bedeutet, dass die Regierung die Armen nicht einfach nur ignoriert, sondern praktisch aktiv gegen sie arbeitet.

Bei der Berücksichtigung der Ansichten der Mittelschicht sieht es laut der Studie ähnlich aus. Deren Forderungen werden von der Regierung annähernd im gleichen Maße ignoriert wie die der Armen. Das heißt konkret: Es ist für die Politik praktisch egal, wie viele Menschen aus der Mittelschicht eine bestimmte Veränderung wünschen. Es existiert jedenfalls so gut wie kein messbarer Zusammenhang zwischen der Zustimmungsrate für eine Forderung in der Mittelschicht und deren Umsetzung. Ein solcher Zusammenhang ist allein für die Wünsche der Einkommensstärksten nachweisbar, dort jedoch sehr deutlich.

Was geschah nun mit diesen Forschungsergebnissen? Das Arbeitsministerium übernahm die Erkenntnisse der Studie nicht eins zu eins in den Armuts- und Reichtumsbericht, sondern fasste sie auf 18 Seiten zusammen und ordnete die Auszüge erklärend ein. Der ermittelte "negative Zusammenhang" zwischen Forderungen der Armen und deren Umsetzung wurde zwar kurz erwähnt, aber nicht weiter erläutert. Gleichwohl blieb die Kernaussage der Forschungsergebnisse zunächst erhalten.

Das änderte sich allerdings, nachdem das Arbeitsministerium den Bericht im Oktober 2016 zur Abstimmung ans Bundeskanzleramt gesandt hatte. Dort zeigte man wenig Interesse an einer regierungsamtlichen Veröffentlichung solcher Tatsachen. Nicht dass die ermittelten Fakten angezweifelt worden wären, nein, wesentliche Teile des Berichtes wurden vom Kanzleramt einfach stillschweigend und ohne weitere Debatte gestrichen oder umgeschrieben.

Zensur im Kanzleramt

Die massive Zensur blieb jedoch nicht lange geheim. Die Presse berichtete und der Verein Lobbycontrol machte schließlich im Frühjahr 2017 zur Vorstellung des Berichtes öffentlich [3], welche Sätze gelöscht worden waren - peinlich für die Regierung. Einer der Absätze, der dem Rotstift von Merkels Büro zum Opfer fiel, lautete:

Die Studie liefert somit einen empirischen Beleg für eine 'Krise der Repräsentation'. In Deutschland beteiligen sich Bürgerinnen mit unterschiedlichem Einkommen nicht nur in sehr unterschiedlichem Maß an der Politik, sondern es besteht auch eine klare Schieflage in den politischen Entscheidungen zulasten der Armen. Damit droht ein sich verstärkender Teufelskreis aus ungleicher Beteiligung und ungleicher Responsivität, bei dem sozial benachteiligte Gruppen merken, dass ihre Anliegen kein Gehör finden und sich deshalb von der Politik abwenden - die sich in der Folge noch stärker an den Interessen der Bessergestellten orientiert.

Der Begriff "Krise der Repräsentation" tauchte ursprünglich an mehreren Stellen des Berichtes auf und wurde überall vom Kanzleramt gelöscht. Es scheint, dass man diese Wahrheit an der Spitze nicht hören wollte, Forschung und Belege hin oder her. Selbst in der 700 Seiten dicken Langfassung des Armuts- und Reichtumsberichts war kein Platz mehr dafür.

Das vierseitige Kapitel "Responsivität der Politik", in dem detailliert dargelegt wird, wie die Regierung die Forderungen von Armen und Reichen höchst ungleich behandelt, wurde auf wenige Sätze zusammengestrichen. Stattdessen ergänzte das Kanzleramt einen eigenen Absatz in gefälligem Marketingdeutsch:

Der Bundesregierung liegt daran, politische Betätigung quer durch die Gesellschaft anzuregen und mit vielen Menschen über die Gestaltung der Lebensverhältnisse in Deutschland ins Gespräch zu kommen. Dazu hat sie in dieser Legislaturperiode u. a. den Bürgerdialog "Gut Leben in Deutschland" geführt. Der Dialogprozess "Arbeiten 4.0" ist ein weiteres Beispiel dafür, mit Bürgern frühzeitig über gesellschaftliche Trends, ihre Konsequenzen und die Erwartungen an die Politik ins Gespräch zu kommen. Auch über den vorliegenden 5. Armuts- und Reichtumsbericht wird ein Dialog mit Wissenschaft und Verbänden geführt.

Kanzleramt

"Ins Gespräch kommen" ist offenbar das Stichwort - was an den berühmten "Dialog" erinnert, den die SED-Führung im Herbst 1989 mitten im politischen Umbruch unbedingt mit ihren Bürgern führen wollte. Nur hatten die schon keine Lust mehr, fühlten sich verschaukelt und nicht ernst genommen. Der "Dialog" erschien ihnen als durchsichtige Simulation einer echten Beteiligung an der Macht.

In der Gegenwart ist manches anders, doch die Beschwichtigungen klingen ähnlich. So heißt es beschönigend in der Kanzleramts-Zensurvariante des Berichts: "Die Einstellungen der Befragten unterschieden sich je nach Einkommen erkennbar, aber nicht fundamental." Deutlich wird bei solcher Sprachartistik die Sorge, dass Meinungsunterschiede zwischen Armen und Reichen ein größeres Thema werden könnten. Um jeden Preis soll offenbar der Eindruck vermieden werden, es gäbe im Land unterschiedliche soziale Klassen mit widersprüchlichen Interessen.

Mangelhafte Auswertung im Bundestag

Der aufwendig erstellte Armuts- und Reichtumsbericht schien der Regierung peinlich zu sein. Erst ganz am Ende der Legislaturperiode, im Juni 2017, kurz vor Sommerpause und Bundestagswahl wurden die Erkenntnisse des Berichts erstmals im Ausschuss für Arbeit und Soziales debattiert. Die geschilderten brisanten Fakten kamen aber auch bei dieser Gelegenheit kaum vor.

Lediglich eine Abgeordnete stellte eine Frage dazu, ein geladener Experte antwortete - dann verschwanden die explosiven Forschungsergebnisse wieder in den bürokratischen Mühlen und Formalien des parlamentarischen Trotts, wo der stoische Takt der Tagesordnungen, vorformulierten Stellungnahmen und Protokolle eine lebendige Debatte kaum vorsieht.

Eine Aussprache zum Armuts- und Reichtumsbericht im Bundestag kam ebenfalls erst in letzter Minute im Juni 2017 zustande. Eine Sternstunde des Parlamentarismus wurde auch das nicht, eher eine weitere Demonstration institutionalisierter Hilflosigkeit.

An einem schwülen Mittwochnachmittag - der Deutsche Wetterdienst hatte gerade eine Unwetterwarnung für Berlin herausgegeben - versammelte sich ein versprengtes Häuflein von gut drei Dutzend Abgeordneten, die verloren im riesigen Plenarsaal der Arbeitsministerin lauschten. Filmreif waren düstere Wolken am Himmel über Berlin aufgezogen, an diesem Nachmittag begann ein mehrere Tage andauernder "Jahrhundertregen", wie ihn die Hauptstadt seit 1948 nicht mehr erlebt hatte.

Drinnen im trockenen Bundestag begann Andrea Nahles ihre Rede mit den Worten "Deutschland geht es gut" und endete mit dem Hinweis, gleichwohl sei noch "genug zu tun". Das hätte die Kanzlerin wohl kaum anders formuliert. Entsprechend routiniert und phrasenhaft verlief die folgende Debatte, bei der zwar von einigen Rednern die wachsende Ungleichheit angesprochen wurde, doch niemand auf den brisanten Kern des Berichts, das politische Ignorieren der Forderungen der Armen und der Mittelschicht, zu sprechen kam - eine Erkenntnis, welche die Legitimität des Bundestages als funktionierende Volksvertretung grundlegend in Frage stellt.

Von Seiten der Minister war bis auf die Sozialdemokratin Nahles, die allein am Rand der Regierungsbank saß, niemand zugegen. Finanz- und Wirtschaftsminister glänzten durch Abwesenheit, auch Merkel fehlte. Das skurrile Ende der Debatte bildete ein Redebeitrag von Ex-Familienministerin Kristina Schröder, die erklärte, dass "auch die Armen nichts davon haben, wenn man den Wohlhabenden etwas nimmt, nur um mehr Gleichheit herzustellen".

Für die CDU-Politikerin war es die letzte Rede im Bundestag - sie wechselte 2017 als Politlobbyistin in eine PR-Firma, die im Internet damit wirbt [4], "belastbare High-Level-Zugänge zu relevanten Entscheidern in Berlin" zu besitzen, um "Unternehmensinhalte an zentralen Stellen zu platzieren". Da schließt sich dann vielleicht der Kreis zur "Krise der Repräsentation".

Gleiches Bild in den USA

Dies ist längst international zu beobachten und kein deutsches Phänomen. Im Mutterland der neuzeitlichen Demokratie, den USA, von wo aus noch im 18. Jahrhundert die Französische Revolution mit befeuert wurde, registrieren Forscher heute das gleiche Muster. Nicht zufällig orientiert sich die Studie der Osnabrücker Wissenschaftler eng an einem amerikanischen Vorbild - der 2012 veröffentlichten Untersuchung "Affluence and Influence" ("Reichtum und Einfluss") von Professor Martin Gilens von der Princeton University.

Gilens hatte für den Zeitraum von 1981 bis 2002 systematisch die politischen Ansichten der Amerikaner untersucht, anhand ihrer Antworten auf 1.800 verschiedene Fragen, die bei Erhebungen der großen Meinungsforschungsinstitute über die Jahre gestellt worden waren. Auch Gilens hatte die Ansichten der Bürger nach Einkommensklassen getrennt und anschließend überprüft, wessen Wünsche die Regierung in den folgenden Jahren tatsächlich umgesetzt hatte.

Die überaus aufwendige Studie kam zum gleichen Ergebnis wie ihr deutsches Gegenstück: Die Ansichten der Armen und der Mittelschicht sind auch in den USA völlig irrelevant für die Politik. Ob nun 20, 50 oder 80 Prozent von ihnen eine Forderung unterstützen - die Wahrscheinlichkeit ihrer Umsetzung bleibt konstant niedrig. Es ist, als wären die normal und wenig verdienenden Bürger gar nicht da, ebenso sprachlos wie unsichtbar. Gilens schreibt:

Der vollständige Mangel an Responsivität der Regierung bezüglich der Wünsche der Armen ist verstörend und passt eigentlich nur zu den zynischsten Sichtweisen auf amerikanische Politik. Wenn sich die Ansichten von Armen und Wohlhabenden unterscheiden, so zeigen die Ergebnisse, dass die Regierungspolitik in keinerlei Beziehung zum Ausmaß der Zustimmung oder Ablehnung unter den Armen steht.

Martin Gilens

Auch der Einfluss der Mittelschicht ist demnach "ununterscheidbar von null". Es gäbe zwar Fälle, in denen die Politik den Wünschen von Armen oder Mittelschicht folgen würde, allerdings immer nur dann, wenn diese Wünsche auch von den Wohlhabenden geteilt würden. Genau wie in Deutschland bestehen dabei auch in den USA die größten Meinungsunterschiede zwischen Arm und Reich auf dem Gebiet der Außenpolitik, gefolgt von der Wirtschaftspolitik.

Die Konzentration von politischem Einfluss an der Spitze der Einkommensskala sei, so bilanziert es Professor Gilens, "unvereinbar mit dem demokratischen Kernprinzip der politischen Gleichheit". Die amerikanische Gesellschaft sei "eine Demokratie nur dem Namen nach". In der Washington Post schrieb [5] er, mitten im Präsidentschaftswahlkampf zwischen Hillary Clinton und Donald Trump: "Viele Amerikaner, die für Außenseiterkandidaten stimmen, glauben, dass die Regierung sie mehr oder weniger ignoriert. Sie haben Recht."

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[1] https://www.westendverlag.de/buch/die-angst-der-eliten/
[2] http://bmas.de/DE/Service/Medien/Publikationen/a-305-4-endbericht-systematisch-verzerrte-entscheidungen.html
[3] http://lobbycontrol.de/2017/04/armuts-und-reichtumsbericht-die-originaldokumente-zu-reichtum-und-einfluss/
[4] http://deekeling-arndt.de/de/unsere-beratungsbereiche/corporate-public-affairs/public-affairs-government-relations.html
[5] http://washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2016/05/23/critics-challenge-our-portrait-of-americas-political-inequality-heres-5-ways-they-are-wrong/
[6] https://www.westendverlag.de/buch/die-angst-der-eliten/

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