Parteinahe Stiftungen: honoriert für die Nähe zur Macht

29. September 2021 Johannes Schillo

Die politische Herrschaft hat ihren Preis. Auch das sind Kosten der Freiheit

Die Wahl ist gelaufen. Die Volkssouveränität ist für einige Sekunden beim Besuch der Wahlkabine in Erscheinung getreten und das freiheitlichste Regime, das es je auf deutschem Boden gab, hat die Sache wieder einmal reibungslos über die Bühne gebracht; nämlich, wie Kritiker respektlos resümieren, die Indienstnahme der Regierten für die Ermächtigung des Herrschaftspersonals durchgezogen.

Telepolis ist auf diese "Sternstunde der Demokratie" mehrfach mit kritischen Beiträgen eingegangen (vgl. "Bundestagswahl 2021: Was nicht gewählt werden kann und was jetzt schon feststeht" und "Bundestagswahl 2021: Sternstunde der Demokratie?").

In dem Kontext kam auch eine besondere Einrichtung des bundesrepublikanischen Staates zur Sprache, die nicht zuletzt für die Stabilität des hiesigen Parteiensystems sorgt und daher von einem populistischen Newcomer wie der AfD argwöhnisch beäugt, aber auch gerne selber in Anspruch genommen wird: die sogenannten parteinahen Stiftungen (vgl. "Rechtspopulismus – vom Bund gesponsert?").

Zu diesem Institut hier – im Nachgang zur Wahl und als Ausblick auf die erneute Etablierung eines stabilen Parteiensystems – einige sachdienliche Hinweise.

Gut geschmierte Apparate

Parteinahe Stiftungen sind Einrichtungen, die den politischen Parteien in Deutschland nahestehen, aber aus rechtlichen Gründen von ihnen getrennt sind. Die ältesten auf sozial- bzw. christdemokratischer Seite sind die Friedrich-Ebert- und die Konrad-Adenauer-Stiftung (wobei die CSU noch über einen eingetragenen Verein verfügt). Die FDP hat auch schon länger ihre Friedrich-Naumann-Stiftung, und in den 1990er-Jahren kamen die Rosa-Luxemburg-Stiftung für die Linke und die Heinrich-Böll-Stiftung für die Grünen hinzu.

Ein besonderer rechtlicher Rahmen für diese Institute und ihre Förderung aus öffentlichen Mitteln besteht interessanterweise nicht. Das ist bemerkenswert angesichts eines Fördervolumens, das mittlerweile jährlich dreistellige Millionenbeträge erreicht und in den letzten Jahren eine stark steigende Tendenz aufweist.

So stiegen die Zuwendungen des Bundes an die politischen Stiftungen von 295 Mio. Euro im Jahr 2000 um 43,5 Prozent auf 423,2 Mio. Euro im Jahr 2011. Von 2005 bis 2014 stiegen die Etats insgesamt um fast 50 Prozent (zum Vergleich, Etatsteigerung Bundeshaushalt: 14 Prozent). 2017 stieg der Betrag weiter auf 581,4 Mio. Euro.
Wikipedia

Seit dem Amtsantritt von Angela Merkel als Bundeskanzlerin im Jahr 2005 haben die politischen Stiftungen laut Die Welt (12.12.2018) bis zu Beginn der letzten Legislaturperiode 5,6 Milliarden Euro erhalten – eine Entwicklung, die immer wieder Proteste einschlägiger NGOs hervorrief. "Die Finanzierung der Stiftungen verschlingt dreimal mehr Steuergeld als die staatliche Parteienfinanzierung", monierte etwa der Präsident des Bundes der Steuerzahler.

Die AfD war übrigens seinerzeit mit einer lauten Kritik an diesem "wenig durchschaubaren Finanzierungsgeflecht" (Die Welt) angetreten und hält die Vorwürfe in ihrem Wahlprogramm verbalradikal aufrecht. Mittlerweile hat sie aber auch eine eigene Stiftung gegründet und meldet gleichfalls Ansprüche an, die nach der bisherigen parlamentarischen Regelung beim zweiten Einzug in den Bundestag auch erfüllt werden müssten - wenn dem nicht mit einem neuen Gesetz (zum Stiftungsrecht, zur Demokratieförderung…) ein Riegel vorgeschoben wird.

Eine gesetzliche Regelung ist übrigens eine alte Idee des Steuerzahler-Bundes, der (wie die Weizsäcker-Kommission aus den 1990er-Jahren) ein spezielles Stiftungsgesetz forderte: "Für alle Bereiche der Politik existieren gesetzliche Regelungen zu Anspruch, Umfang, Verwendung und Kontrolle von Steuermitteln – ob für Abgeordnete, Fraktionen oder Parteien." Daher sei es nicht akzeptabel, "dass nur die Stiftungen in einem rechtsfreien Raum finanziert werden - und das mit Steuergeld." Ähnliche Kritik kam vom Anti-Korruptions-Verein Transparency International.

Parteinahe Stiftung: ein rechtsfreier Raum?

In einem rechtsfreien Raum findet die Finanzierung jedoch nicht statt. Nach eine Klage der Grünen, die anfangs – wie später die AfD – die Praxis einer ungerechten, indirekten Parteienfinanzierung monierten, entschied das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) im Juli 1986, dass es hier im Prinzip nichts zu beanstanden gibt:

Die Vergabe öffentlicher Mittel zur Förderung politischer Bildungsarbeit an parteinahe Stiftungen setzt von den Parteien rechtlich und tatsächlich unabhängige Institutionen voraus, die sich selbständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit dieser Aufgabe annehmen. Diese müssen auch in der Praxis die gebotene Distanz zu den jeweiligen Parteien wahren.

Eine solche Distanz – die ganz einfach durch die Gründung eines eigenen e.V. herzustellen ist – sei bei den etablierten Stiftungen gegeben. Deren Tätigkeit hat sich dem BVerfG-Urteil zufolge "weitgehend verselbständigt und einen hohen Grad an Offenheit gewonnen. Einzelne missbräuchliche Maßnahmen der Stiftungen rechtfertigen nicht die Annahme, es handle sich bei den Globalzuschüssen um eine verdeckte Parteienfinanzierung."

Die globalen Geldzuweisungen aus verschiedenen Ministerien (die übrigens nicht die einzige staatliche Finanzierungsquelle darstellen, da zahlreiche Sonderprogramme existieren) werden auf dieser Rechtsgrundlage vorgenommen, wobei die Aushandlung der konkreten Summen den im Parlament vertretenen Parteien überlassen ist. Und das hat verfassungsmäßig seinen triftigen Grund.

Wofür Parteien da sind ...

Die hiesige demokratische Herrschaft gestattet laut ihrem Grundgesetz den regierten Bürgern die politische Meinungs- und Willensbildung und erhebt sie damit aus dem Status des Untertanen in den des Staatsbürgers – so das einhellige Lob aller Instanzen und Akteure, die mit staatsbürgerlicher Erziehung befasst sind. Das müssen selbst die schärfsten Kritiker zugeben, eine freie Meinung über politische Belange wird hierzulande als unveräußerliches Grundrecht gewährt.

Man muss bei der Meinungsfreiheit allerdings, wenn öffentlicher Gebrauch von ihr gemacht wird, darauf achten, dass kein Missbrauch mit ihr getrieben wird. Dazu hat ja die liberalste Demokratie, die es je auf deutschem Boden gab, in letzter Zeit einige Klarstellungen beigebracht.

Aber es ist nicht bloß das private Räsonieren erlaubt: Im Prinzip kann jeder, der will, auch seine eigene Partei gründen, wenn er sich durchs unverbindliche Äußern seiner persönlichen Meinung oder durch die Abgabe seiner Stimme in die Hände der Befugten nicht befriedigt sieht.

Diese Möglichkeit ist ja im Telepolis-Forum von einigen Kommentatoren ins Spiel gebracht worden, um die kritischen Analysen zur wieder einmal hochgelobten "Sternstunde der Demokratie" zu kontern. Das ist zwar ein schwacher Konter – am aktiven Wahlrecht gibt es also nicht viel hochzuhalten, man muss gleich zum passiven übergehen –, aber es stimmt ja:

Erlaubt ist eine an eigenen Interessen und Urteilen orientierte Einmischung in Staatsangelegenheiten, sogar in organisierter Form und mit dem Ziel, wirksam zu werden. Das Grundgesetz lässt politische Parteiungen im Volk zu, Polemik und Werbung für abweichende Meinungen darüber, was der Staat tun und bewirken soll. Immerhin riskiert die Herrschaft damit Entzweiung in ihrem Volk, das im Parlament doch "als ganzes" vertreten sein soll, und dass organisierte Unzufriedenheit das Vertrauen der Regierten in die Sachwalter des Gemeinwesens untergräbt. Mit dem "Parteienprivileg" sind derlei Aktivitäten freilich nicht bloß lizenziert, sondern zugleich auf den rechten Weg verwiesen.
Gegenstandpunkt 3/21, "Das Grundgesetz"

Zum rechten Weg führt nämlich das Grundgesetz mit Artikel 21 (1) hin:

Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muss demokratischen Grundsätzen entsprechen ...

Damit ist auch schon der privaten Meinungsbildung der Weg gewiesen. Wenn's politisch wird, ist sie nicht mehr reine Privatsache. Da gibt es privilegierte Akteure, die ein entscheidendes Wörtchen mitzureden haben, die den Willen der Bürger formen und den Bildungsprozess auf die richtige Schiene setzen.

Der Zusammenschluss, um die betreffende Willensbildung zu betreiben, ist zwar frei, bewegt sich aber in einem gesetzlichen Rahmen. Das vorgeschriebe Ziel besteht in der Ermächtigung von Volksvertretern, deren Ehrgeiz sich darauf richtet, die Organe der Staatsgewalt zu leiten und diese Aufgabe in der Ausfüllung von Ämtern, die die Verfassung mit genauen Kompetenzzuweisungen ausgestattet hat, zu erledigen.

Damit das nicht missverstanden wird, haben die Verfassungsväter und -mütter als Erstes dekretiert, dass die innere Verfassung der Parteien selbst als ein solches Ermächtigungsverfahren zu gestalten ist. Die Satzung des Staates vertraut erst einmal darauf, dass das rechte Procedere wie von selbst auch das rechte Ergebnis hervorbringt. Dabei lässt sie es aber nicht bewenden. Damit die impliziten Festlegungen nicht missverstanden werden, gibt es auch noch eine explizite Verbotsandrohung.

Der zweite Satz von Artikel 21 GG lautet nämlich:

Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig.

... und wofür Parteien nicht da sind

Von dieser Verbotsdrohung machen die regierenden, staatstragenden Parteien im Fall des Falles auch Gebrauch und lassen vom Verfassungsgericht störende Konkurrenten aus dem Verkehr ziehen - wie im berühmten Fall des KPD-Verbots von 1956. Dazu hat jetzt übrigens der Historiker Josef Foschepoth, fast 70 Jahre später, die Studie "Verfassungswidrig!

Das KPD-Verbot im Kalten Bürgerkrieg" (2., aktualisierte Auflage, Vandenhoeck & Ruprecht, 2021) vorgelegt, die sogar mit einem Preis "für herausragende Veröffentlichungen auf dem Gebiet der Juristischen Zeitgeschichte" ausgezeichnet wurde.

Sie macht in einem "umfangreichen Dokumentarteil die bislang unter Verschluss gehaltenen hochbrisanten Dokumente erstmals der Forschung und der Öffentlichkeit zugänglich", wobei Foschepoth, ausgewiesener Fachmann für den Überwachungsstaat, Marke BRD, zu dem Schluss kommt, das Verbot (samt jahrzehntelangen Folgeprozessen bis in die 1970er-Jahre) sei selber verfassungswidrig gewesen.

Na ja, im Pulverdampf des Parteienstreits können solche übereifrigen Richtersprüche schon einmal vorkommen. Dem Geist der Verfassung widersprechen sie nicht. Die möchte gerade die staatstragende Rolle der Parteien absichern.

Und die Erlaubnis des Verfassungsgerichts, neben der großzügigen Direktfinanzierung der Parteien (Personal- und Sachkosten, Wahlkampfkostenerstattung etc.) eine indirekte zuzulassen, stellt gewissermaßen die positive Fassung der Verbotsdrohung dar.

Parteien, die zum zweiten Mal den Einzug in den Bundestag schaffen, können in den Genuss dieser zusätzlichen Finanzierung für ihren verselbständigten geistigen Überbau gelangen. Sie haben eben – unter den Augen der überkommenen staatstragenden Parteien, der zuständigen Ämter und der wachsamen Vierten Gewalt, der Medien – vier Jahre lang bewiesen, dass sie die Belange der Nation im Blick haben.

Mit dem Antritt zur Wahl ist zwar eigentlich für jede Partei klargestellt, dass sie sich um die Ausgestaltung der feststehenden Ämter zu kümmern hat und mit den darauf bezogenen Angeboten auch die Wählerschaft betören muss - denn warum und womit sollte sie sonst um Wählerstimmen buhlen?

Aber sicher ist sicher, sonst benutzt noch eine Partei das Parlament als Tribüne für irgendwelche sachfremden Anliegen und trägt nichts Positives zum "Bestand der Bundesrepublik Deutschland" (GG) bei. Darauf gilt es aufzupassen.

Bevor Gerichte tätig werden, entscheidet z.B. schon ein Bundeswahlleiter darüber, wer zur Kandidatur überhaupt zugelassen wird. Und wenn (junge) Parteien mit ihrer Parlamentsarbeit ihre Politikfähigkeit praktisch unter Beweis gestellt haben, wird das honoriert.

Machtpolitik – im Innern und Äußeren

Die Gründung der politischen Stiftungen in der Adenauer-Ära, so informiert die Bundeszentrale für politische Bildung, "war eine Reaktion auf die Erfahrungen der Zeit der Weimarer Republik und ihres Scheiterns. Den Parteien war es damals nicht gelungen, die Mehrheit der Bürger:innen von der Demokratie und ihren Werten zu überzeugen…

Mit dem Aufbau der politischen Stiftungen nach 1945 war vor allem die Hoffnung verbunden, einen Beitrag zur Stabilisierung der jungen Demokratie der Bundesrepublik Deutschland zu leisten."

Die Stiftungen nennen als ihre Hauptaufgabe neben der Vermittlung politischer Bildung (inklusive Bereitschaft zum politischen Engagement) die "Wissenschaftsförderung". Durch politische Forschung und Beratung seien Grundlagen politischen Handelns zu erarbeiten sowie der Dialog und Wissenstransfer zwischen Wissenschaft, Politik, Staat und Wirtschaft zu vertiefen.

Als offizielle Aufgaben werden neben der Bildung der Bevölkerung im In- und Ausland die Begabtenförderung und die Entwicklungszusammenarbeit angeführt. Diese Aufgaben liegen nach dem BVG-Urteil im öffentlichen Interesse.

Ihre Abarbeitung hat dabei eine beachtliche Reichweite. So liegt eine Studie der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) aus dem Jahr 1998 vor, die die politischen Stiftungen als "diplomatische Hilfstruppen" bezeichnet (dazu eine kritische Analyse von Matthias Rude).

Sie betreiben demnach eine "Nebenaußenpolitik", geschickt verpackt als zivilgesellschaftliche Aktivität. Eine Praxis, die hiesige Politiker und Journalisten bei russischen oder chinesischen Versuchen ähnlichen Kalibers sofort als hinterlistige staatliche Machenschaft durchschauen!

Die FDP kann in ihrem aktuellen Wahlprogramm sogar unter dem Stichwort "Liberale Demokratien gegen Desinformation und Einflussnahme schützen" beides im selben Atemzug vortragen - die Anprangerung der heimtückischen Desinformationsmaßnahmen auswärtiger Mächte und die Forderung, der eigenen verdeckten Einflussnahme freie Bahn zu schaffen:

Gegen verdeckte Parteienfinanzierung aus dem Ausland muss auf europäischer Ebene einheitlich vorgegangen werden. EU-Kommission und Europäischer Auswärtiger Dienst müssen die Mitgliedstaaten beraten und eine Beeinflussung der Willensbildungsprozesse und Wahlen in demokratischen Staaten aus autokratisch regierten Ländern verhindern. Deutschland muss sich durch aktive Diplomatie, eine Bündelung der Zuständigkeiten bei den zuständigen Nachrichtendiensten sowie die Arbeit der politischen Stiftungen besser schützen."
Nie gab es mehr zu tun

Laut der DGAP-Studie geht es den Stiftungen darum, im Ausland "politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Eliten, denen eine besonders wichtige Rolle bei der Etablierung demokratischer und marktwirtschaftlicher Strukturen zukommt, zu fördern".

Dies sei ein Ziel, das "die regierungsoffizielle Außenpolitik aufgrund einer auch durch fundamentale völkerrechtliche Normen gebotenen Zurückhaltung kaum in vergleichbar direkter Weise" verfolgen könne. Der Punkt mit der "gebotenen Zurückhaltung" ist natürlich ein Witz - angesichts von zwei Dutzend Jahren deutscher militärischer Einmischung im Fall angefeindeter Regime vom Balkan bis zum Nahen Osten!

Aber die – formal – substaatliche Einflussebene hat auch ihre Relevanz, speziell was die Neugründung oder den Aufbau von Parteien (siehe Ukraine, siehe Russland) angeht. In den Richtlinien des Auswärtigen Amtes heißt es über die Stiftungen ganz banal, sie trügen "zur Vorbereitung und Flankierung der deutschen Außenpolitik bei".

Die DGAP-Experten wollen zwar nicht "hinter allen möglichen wichtigen Entwicklungen und Veränderungen in anderen Staaten eine geheimdienstähnliche 'invisible hand' der Stiftungen vermuten", aber dass sie an außenpolitischen Weichenstellungen entscheidend mitgewirkt und sich faktisch zu einem bedeutsamen, "wenn auch wenig sichtbaren und kaum schlagzeilenträchtigen" Element deutscher Außenpolitik entwickelt haben, sei nicht zu bestreiten.

Für die Wissenschaftler ein Beleg, dass deutsche Machtpolitik – was sich als Bedenken, aber auch mit Stolz vortragen lässt - "nicht der Vergessenheit anheimgefallen" ist. Ein "Beitrag zur Stabilisierung" der BRD, wie die Bundeszentrale hervorhebt, wird auf diese Weise im Innern wie im Äußern allemal auf den Weg gebracht. Und das muss man sich eben etwas kosten lassen.