Das Ende des "patrouillengestützten Ansatzes"

Neue EU-Grenzschutzsysteme setzten auf milliardenschwere, hochgerüstete Technik. Aber auch "nachrichtendienstliche Mittel" kommen bei der Vorfeldaufklärung zum Einsatz

Dänemark will die rigide Migrationspolitik der Europäischen Union weiter vorantreiben. Die Regierung in Kopenhagen hat gegenwärtig den EU-Vorsitz inne und mehrere entsprechende Schwerpunkte im Präsidentschaftsprogramm gesetzt. Neben der Änderung des Schengener Grenzkodex wird die Umsetzung des "elektronischen Ein- und Ausreisesystems" sowie das "Programm für privilegierte Vielreisende" betrieben. Über das mehrere hundert Millionen Euro teure Grenzsicherungssystem EUROSUR freut sich vor allem die Rüstungsindustrie.

Noch im Frühjahr will die dänische Regierung mit fast allen Mitgliedsstaaten eine großangelegte Polizeimission starten, um unerwünschte Migranten aufzuspüren. Diese "Gemeinsame Polizeioperation" ("Joint Police Operation" JPO) mit mehreren Tausend Polizisten firmiert unter dem Namen BALDER und soll vom 16. bis 22. April abgehalten werden.

BALDER knüpft an den früheren mehrtägigen Kontrollen HERMES, MITRAS und DEMETER an (Ende der Freizügigkeit im Schengen-Raum). Unter der ungarischen Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2011 haben an MITRAS ("Migration, Traffic and Security") 22 EU-Mitgliedsstaaten teilgenommen. Eingebunden waren größtenteils Polizisten im Regeldienst; also jene, die ohnehin auf Autobahnen, Bahnhöfen oder Flughäfen zur Migrationsabwehr eingesetzt sind. Aber es kommen auch eigens für die Operation eingesetzte Kräfte zum Einsatz. Der konkrete Einsatzplan für BALDER soll wie üblich geheim bleiben.

Neue Polizeinetzwerke

Die "gemeinsamen Polizeioperationen" sind erst seit zwei Jahren in Mode gekommen und werden vom jeweiligen EU-Vorsitz organisiert, der zur Vorbereitung eine "Koordinierungseinheit" bildet. Ergebnisse werden in der EU-Ratsarbeitsgruppe "Strafverfolgung" ausgewertet. Hier laufen auch die Fäden anderer, fachspezifischer Polizeioperationen zusammen. Hierfür haben sich EU-weit mehrere neue Polizeizusammenschlüsse gebildet, darunter von Wasserschifffahrtspolizeien (AQUAPOL), Bahnpolizeien (RAILPOL) und Flughafenpolizeien (AIRPOL). Zum Ziel der Maßnahmen gehört die "Erkenntnisgewinnung" über Migrationsströme: Grenzschutzbehörden gewinnen statistisches Material, das für Prognosen herangezogen wird.

Nicht nur Polizeien der Mitgliedstaaten sind an den JPO beteiligt: Neben der Grenzschutzagentur Frontex nehmen auch Gendarmerieeinheiten einiger Mitgliedsstaaten teil. Die großflächigen, grenzüberschreitenden Kontrollen sind umstritten: Sie laufen dem Schengener Grenzkodex zuwider, der die Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen verfügt. Auch Maßnahmen, die der Wiedereinführung von Kontrollen ähneln, sind im Vertragstext ausdrücklich untersagt.

Trotzdem werden Kontrollen der Binnengrenzen von einzelnen Mitgliedsstaaten temporär eingeführt, etwa um Gipfeldemonstranten an der Durchreise zu hindern oder den Zustrom zu politischen Treffen zu kontrollieren. Zuletzt hatte beispielsweise Frankreich anlässlich des G20-Gipfels im November mehrtägige Binnengrenzkontrollen durchgeführt. Rund 15.000 Einreisende aus Italien waren betroffen, 430 Personen blieb die Weiterreise verwehrt.

Die EU-Kommission hatte diese ausufernde Praxis vor zwei Jahren gerügt und einen Änderungsvorschlag des Schengener Grenzkodex vorgelegt, der das Procedere standardisieren soll. Zukünftig sollen temporäre Grenzkontrollen nur dann möglich sein, wenn kein Mitgliedsstaat ein Veto ausspricht.

Die Regierungen der 27 Mitgliedsstaaten sind jedoch alles andere als amused über den Kommissionsvorschlag – auch der deutsche Innenminister sorgt sich um die "nationale Souveränität". Dänemark hatte zudem letztes Jahr verfügt, die Posten an allen Grenzen wieder zu besetzen. Die Maßnahme wurde als "Zollkontrolle" bagatellisiert, und erst nach heftigen Protesten wieder zurückgenommen. Vor diesem Hintergrund ist es nicht unwahrscheinlich, wenn auch Dänemark den Kommissionsvorschlag zum Schengener Grenzkodex torpediert.

"Erkenntnisgestützter Ansatz" mit Drohnen und Radarstationen

Auch EUROSUR, das EU-Projekt zur technikgestützten Migrationsabwehr, wird unter dänischer Ratspräsidentschaft weiter forciert (Militarisierung des Mittelmeers). Im Dezember hatte die Kommission einen entsprechenden Vorschlag zur Errichtung eines Europäischen Grenzüberwachungssystems vorgelegt, der im 1. Halbjahr 2012 in den zuständigen Ratsgremien beraten werden soll.

EUROSUR soll ab 2014 die Kontrolle der Außengrenzen des Schengen-Raums gewährleisten. Zunächst startet EUROSUR mit sieben Mitgliedsstaaten, vorgesehen ist jedoch dass auch jene Länder teilnehmen, die weder über eine See- noch eine Landaußengrenzen verfügen.

Das System wird als "neues politisches Instrument" beworben: Die Grenzüberwachungsbehörden aller Mitgliedstaaten werden untereinander vernetzt und sollen operative Informationen austauschen. Auch nachrichtendienstliche Erkenntnisse sollen beim Aufspüren von Flüchtlingen helfen. Im Mittelpunkt des Netzwerks steht die Zentrale der Grenzschutzagentur Frontex in Warschau. Neben der Verbesserung des "Lagebewusstseins" soll insbesondere die Reaktionsfähigkeit von Frontex gestärkt werden. Damit werden Migranten zu immer risikoreicheren Routen gezwungen.

Eingebunden werden Daten aus der Satellitenaufklärung, von Radarstationen, der Aufklärung aus der Luft mit Flugzeugen und Drohnen sowie weitere Sensoren (Grenzschutz mit Satellitenüberwachung). Selbst satellitengestützte Positionsdaten, etwa aus Schiffsortungssystemen und Fischereiüberwachungszentren, werden integriert. Damit sollen Informationen "echtzeitnah" getauscht werden.

Die veranschlagten Kosten für EUROSUR sind beträchtlich: Bis 2020 sollen für die Einrichtung, Aufrüstung und Wartung der nationalen Koordinierungszentren und des Lagezentrums von Frontex nach vorsichtigen Schätzungen der Kommission 338,7 Millionen aufgewendet werden. Sollte vom Europäischen Rat eine andere Option favorisiert werden, würden sich die Kosten demnach verdoppeln.

EUROSUR stellt einen Paradigmenwechsel in der Migrationsabwehr dar: Den Wechsel von einem "patrouillengestützten Ansatz" hin zu einem "erkenntnisgestützten Ansatz". Diese Vorfeldaufklärung auf der Basis von Risikoanalysen setzt sich auch innerhalb anderer Polizeieinrichtungen durch, darunter der kriminalpolizeilichen EU-Agentur EUROPOL (Wer kontrolliert Europol?). Auch die oben beschriebenen "gemeinsamen Polizeioperationen" dienen dem "erkenntnisgestützten Ansatz": Die mehrtägigen Kontrollen sammeln statistisches Material für "Risikoanalysen" der EU-Grenzschutzagentur Frontex in Warschau.

Weitere Systeme für die "exakte und zuverlässige Berechnung"

Existierende regionale Netzwerke werden ebenso genutzt. Unter spanischer Federführung wurden etwa das technikbasierte "SEAHORSE-Netzwerk Atlantik" und das "SEAHORSE-Netzwerk Mittelmeer" aufgebaut. Im Ostsee-Gebiet soll das "Grenzkontroll-Kooperationsnetzwerk CoastNet" helfen, unerwünschte Grenzübertritte zu dokumentieren. Für den Schwarzmeerraum und Landaußengrenzen werden ähnliche Kooperationen errichtet.

Benachbarte Drittländer sollen in EUROSUR integriert. Die Zusammenarbeit an "gemeinsamen Grenzdienststellen" wird dementsprechend ausgebaut. Bereits jetzt sind einige Nachbarländer in die europäische Flüchtlingsabwehr eingebunden. Frontex schließt hierfür regelmäßig neue Kooperationsabkommen, die unter anderem den Aufbau "nationaler Koordinierungszentren" vorsehen.

In ihrer Folgeabschätzung kommt die EU-Kommission selbst zu dem Schluss, dass der Informationsaustausch mit Drittländern "erhebliche negative Auswirkungen auf die Grundrechte" haben könnte. Befürchtet wird, dass die Behörden erhaltene Informationen zur Kriminalisierung von Personen oder Gruppen verwenden, die dann womöglich "Opfer von Folter sowie unmenschlicher und erniedrigender Behandlung durch die Behörden" werden könnten.

Der militarisierte Grenzschutz soll durch datenbankbasierte Plattformen ergänzt werden: Ein "Einreise-/Ausreisesystem" (EES) soll eine "exakte und zuverlässige Berechnung der zulässigen Aufenthaltsdauer" gewährleisten. Die altbekannte "Reisepassabstempelung" wird obsolet und durch ein elektronisches Register ersetzt, das Datum und Ort sämtlicher Ein- und Ausreisen erfasst. Damit sollen sogenannte "Overstayer" identifiziert werden, also jene Personen die länger in der EU verweilen, als ihr Visum vorgibt. Martialisch spricht die Kommission über das EES als eine "Risikobewertung an vorderster Front".

Gleichzeitig können sich "Vielreisende" durch die Vorabübermittlung ihrer Daten das Privileg erkaufen, Grenzkontrollen mit maschinenlesbaren Ausweisen diskret zu passieren. Den Willen zum Aufbau dieses "Programms für registrierte Vielreisende" (RTP) hatte der Europäische Rat im Sommer bekräftigt. Entsprechende konkrete Vorschläge zu ESS und RTP werden zur ersten allgemeinen Aussprache noch unter dänischem Vorsitz erwartet.

Biometriegestützte Grenzkontrollen in Berlin und Frankfurt

Mehrere der zu erwartenden EU-Programme werden bereits jetzt von der Bundespolizei in Modellprojekten beforscht. Innerhalb eines Pilotprogramms für "registrierte Vielreisende" werden am Flughafen Frankfurt/Main die "automatisierte biometriegestützte Grenzkontrolle" (ABG) und das "automatisierte Grenzkontrollsystem" (EasyPASS) erprobt. Hierfür hatte sich die Bundespolizei bis 2008 am EU-Projekt "BioDEVII" beteiligt, das an den Flughäfen Berlin-Tegel und Berlin-Schönefeld installiert war.

Während "EasyPASS" als biometrisches Merkmal das Gesichtsbild nutzt, berechnet "ABG" die Augen-Iris. Die Bundesregierung bezeichnet beide biometrische Merkmale als "für automatisierte Verfahren geeignet". Bei "ABG" liegt die durchschnittliche Fehlerquote angeblich bei sechs Prozent, wofür allerdings "Fehlbedienungen der Nutzer und oder technische Fehler" verantwortlich seien. Die Systeme zum automatisierten Grenzübertritt sollen die Kontrolle verkürzen. Die Erfassung mittels "ABG" dauert demnach wie bei "EasyPASS" rund 30 Sekunden. Die Plattformen an den Modellflughäfen kosten jährlich 106.000 bzw. 73.000 Euro.

Aufgrund einer 2010 selbst in Auftrag gegebenen Studie geht die Europäische Kommission davon aus, dass allein die Entwicklungskosten des "Einreise-/Ausreisesystems" 183 Millionen Euro kostet. Das "Programm für registrierte Vielreisende" schlägt mit weiteren 207 Millionen zu Buche. Die jährlichen Betriebskosten gibt die Bundesregierung in der Antwort auf eine Kleine Anfrage für das EES mit 88 Millionen bzw. für das RTP mit 101 Millionen Euro an. Insgesamt fallen also stattliche 1,3 Milliarden Euro an – obschon die Zahl der der damit adressierten "Overstayer" hierzu in keinem Verhältnis steht. Laut der Bundesregierung hat die Bundespolizei 2010 lediglich 5.405 Personen festgestellt, deren Visum bzw. Aufenthaltstitel abgelaufen war. Dabei sinkt deren Zahl bereits durch andere Maßnahmen: Fünf Jahre zuvor waren es noch 7.454.