Krieg und Frieden im Völkerrecht

Was als Legitimationsproblem oder Krise des Völkerrechts beklagt wird, ist in Wahrheit eine Krise des internationalen Systems und der politischen Kultur der Staaten - Teil 1

Die Hoffnung, die sich mit dem Verschwinden des Ost-West-Konflikts durch die Auflösung der Sowjetunion und des Warschauer Paktes für eine friedlichere Welt in der Zukunft verband, hat sich in keiner Weise erfüllt. Im Gegenteil, die Zahl der Kriege in der Welt ist gestiegen und die NATO-Staaten haben immer öfter die Kriege selbst begonnen. Sie haben zerstörte Staaten hinterlassen, die einen ständigen Herd für immer neue Kriege und internationalen Terror bilden.

Der Zustand, in dem die Menschen versuchen, ihre Ruinen aufzuräumen, die Infrastruktur wiederaufzubauen und eine gesellschaftliche Ordnung wiederherzustellen - ob in Afghanistan, Irak, Libyen, Syrien aber auch in zahlreichen afrikanischen Ländern -, kann nicht als Frieden bezeichnet werden. Es ist ein latenter Zustand fortdauernden Krieges. Der australische "Think Tank Institute for Economics and Peace", der jährlich einen Global Peace Index herausgibt, resümiert für 2018: "So wenig friedlich wie jetzt war die Welt zu keinem Zeitpunkt in den letzten 10 Jahren."1

Doch neben den materiellen Schäden an Menschen und Staaten, hat auch die internationale Ordnung, die 1945 mit der UNO errichtet wurde, um zukünftige Kriege einzudämmen und Frieden zu garantieren, Schaden genommen und offensichtlich ihre friedenstiftende Kraft verloren. Skeptiker werden sagen, sie habe sie nie gehabt. Andere halten die in der UN-Charta vereinbarten Normen für nicht mehr in der Lage, die modernen Formen von Krieg und Terror zu regeln und halten Korrekturen für dringend erforderlich. Da jedoch die Änderung der Charta auf Grund der dafür erforderlichen Zwei-Drittel-Mehrheit der Staaten außerordentlich schwierig, ja unmöglich erscheint, sind die Staaten selbst darangegangen, die Regeln neu zu interpretieren, zu dehnen und wenn nötig zu durchbrechen.

Jugoslawien - Humanitäre Intervention

Es war die Zeit nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion, als die westlichen Interessen sich wundersam mit ihren Werten zu dem Imperativ verbanden, die Vorzüge der Freiheit, die Herrschaft des Gesetzes und die Menschenrechte in einer offenen Gesellschaft weltweit durchzusetzen - wenn nötig mit Gewalt.

Die erste Gelegenheit bot sich 1999 mit dem Krieg gegen Jugoslawien zur Verhinderung einer "Menschenrechtskatastrophe" im Kosovo 1999. Dies war die offizielle Begründung für die Bombardierung Jugoslawiens. Trotz begründeter Zweifel2 wird an ihr bis heute festgehalten, da nur mit ihr der offenkundige Verstoß gegen die UN-Charta zu rechtfertigen war und den NATO-Regierungen aus der Begründungsnot half: der Rückgriff auf eine alte Figur des kolonialen Völkerrechts der Vor-Charta Ära, die sogenannte "humanitäre Intervention".

Zwar haben die USA bei ihren Interventionen in Lateinamerika (Grenada 1983, Nicaragua 1984, Panama 1989) immer wieder auf diese Rechtfertigung zurückzugreifen versucht, haben jedoch dabei nirgendwo Zustimmung oder Gefolgschaft finden können. Abgesehen von den politischen Konsequenzen einer derartigen Doktrin, die immer wieder als Vorwand für den Missbrauch einer Intervention diente, widerspricht die "humanitäre" Intervention dem System und der Dogmatik der UN-Charta.

Hauptziel und zentrale Aufgabe der UNO sind die Friedenssicherung, worunter sich alle anderen Ziele einzureihen haben. Den einzelnen Staaten ist es laut Artikel zwei, Ziffer vier der UN-Charta grundsätzlich nicht erlaubt, selbst Gewalt anzuwenden, es sei denn im Fall der Selbstverteidigung gegen einen unmittelbaren Angriff (Artikel 51), oder auf Grund eines Mandats vom UN-Sicherheitsrat (Artikel 39 und 42). Diese Regel ist strikt und verbindlich. Tritt etwa das Gewaltverbot der Friedenssicherung in Konkurrenz zu einer Verpflichtung aus einem der Menschenrechtspakte und -konventionen, so hat das Gewaltverbot Vorrang. Dies macht Artikel 103 deutlich: "Widersprechen sich die Verpflichtungen von Mitgliedern der Vereinten Nationen aus dieser Charta und ihre Verpflichtungen aus anderen internationalen Übereinkünften, so haben die Verpflichtungen aus dieser Charta Vorrang."

Dies ergibt sich aber auch aus der Prinzipiendeklaration von 1970, an deren Spitze das Gewaltverbot sowie die Unabhängigkeit und Souveränität der Staaten rangieren.3 Erst an fünfter Stelle wird dort das Prinzip der "internationalen gegenseitigen Zusammenarbeit zur Lösung wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Probleme und zur Stärkung der Menschenrechte" erwähnt. Eine Verknüpfung beider Prinzipien derart, dass die Sicherung der Menschenrechte eine Ausnahme vom Gewaltverbot zulasse oder gar erfordere, ist im System der UN-Charta also nicht angelegt.

Dies hat der Internationale Gerichtshof (IGH) schon 1986 in seinem Urteil im Rechtsstreit Nicaraguas gegen die USA unmissverständlich unterstrichen:

Die Vereinigten Staaten mögen ihre eigene Einschätzung hinsichtlich der Achtung der Menschenrechte in Nicaragua haben, jedoch kann die Anwendung von Gewalt keine geeignete Methode sein, die Achtung der Menschenrechte zu überwachen oder zu sichern. Hinsichtlich der ergriffenen Maßnahmen [ist festzustellen], dass der Schutz der Menschenrechte, ein strikt humanitäres Ziel, unvereinbar ist mit der Verminung von Häfen, der Zerstörung von Ölraffinerien, oder […] mit der Ausbildung, Bewaffnung und Ausrüstung von Contras. Das Gericht kommt zu dem Ergebnis, dass das Argument, das von der Wahrung der Menschenrechte in Nicaragua hergeleitet wird, keine juristische Rechtfertigung für das Verhalten der USA liefern kann.

IGH Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicaragua v. USA), 1986 ICJ Reports 14, para. 268.

Im gleichen Jahr hat das Foreign Office Großbritanniens auf die zwingenden politischen Gründe für die Ablehnung der "humanitären Intervention" als weitere Ausnahme vom Gewaltverbot hingewiesen: "Die überwältigende Mehrheit der zeitgenössischen Rechtsmeinung spricht sich gegen die Existenz eines Rechts zur (einseitigen) humanitären Intervention aus, und zwar aus drei Gründen: Erstens enthalten die UN-Charta und das Völkerrecht insgesamt offensichtlich kein spezifisches derartiges Recht; zweitens liefert die Staatenpraxis in den letzten zweihundert Jahren und besonders nach 1945 allenfalls eine Hand voll wirklicher Fälle einer humanitären Intervention, wenn überhaupt - wie die meisten meinen; und schließlich, aus Gründen der Vorsicht, spricht die Möglichkeit des Missbrauchs stark dagegen, ein solches Recht zu schaffen… Der wesentliche Gesichtspunkt, der deshalb dagegen spricht, die humanitäre Intervention zu einer Ausnahme vom Prinzip des Interventionsverbots zu machen, sind ihre zweifelhaften Vorteile, die bei weitem durch ihre Kosten in Form des vollen Respekts vor dem Völkerrecht aufgewogen werden.4

Wenn sich die Regierung Blair auch nicht an diese Mahnung gehalten hat, so haben diese Argumente in den vergangenen Jahren doch nicht ihre Gültigkeit verloren. Sie sind auf einem Treffen der Außenminister der 133 Mitgliedstaaten der Gruppe 77 am 24. September 1999 noch einmal bestätigt worden.5 Ein Report des Foreign Affairs Committee des Britischen Unterhauses vom 23. Mai 2000 hat das Vorgehen der eigenen Regierung zudem noch einmal eindeutig als rechtswidrig qualifiziert. Betrachten wir die völkerrechtliche Literatur, so müssen wir davon ausgehen, dass die Legalisierung der "humanitären Intervention" als neue Doktrin gescheitert ist.6

Dennoch haben sich einige durchaus prominente Vertreter ihres Faches zu dem problematischen Spagat verführen lassen, die Illegalität der Kriege zwar einzugestehen, sie jedoch als moralisch legitim zu rechtfertigen.7 Es muss ihnen bewusst sein, dass sie damit vor allem den NATO-Staaten die Tür zu noch weitgehenderen Interventionen öffnen. In ihrer NATO-Strategie von 1999 sind sie benannt, sie reichen bis zur militärischen Intervention bei der Blockade lebenswichtiger Ressourcen8 - nach dem einfachen Motto: Illegal, aber legitim. Es lag offensichtlich auch in ihrer Intention, die Verbindlichkeit des Gewaltverbots zu schwächen. Denn wo die Grenzen zwischen Recht und Moralphilosophie verschwimmen, ist letztlich jeder Aggressionskrieg zu begründen. Im Syrienkrieg taucht die "humanitäre Intervention" zur Rechtfertigung wieder auf, ich werde darauf zurückkommen.

Afghanistan - Selbstverteidigung gegen Organisationen

Schon die nächste militärische Intervention von USA und NATO 2001 in Afghanistan forderte eine weitere rechtliche Legitimation. Lassen wir einmal die immer noch nicht geklärten Umstände der Anschläge vom Elften September 2001 auf das World Trade Center und das Pentagon und die nicht verstummenden Zweifel an der Urheberschaft beiseite, so qualifizierte sie der UNO-Sicherheitsrat doch in seiner ersten Resolution 1368 vom folgenden Tag als "Bedrohung für den internationalen Frieden und die internationale Sicherheit". Diese Feststellung hätte nach Artikel 39 der UN-Charta die Möglichkeit eröffnet, Zwangsmaßnahmen gemäß Artikel 42 zu verfügen. Dieses hatten die USA gewünscht, der Sicherheitsrat konnte sich jedoch weder so früh nach dem Anschlag noch in seiner späteren Resolution 1373 vom 28. September 2001 zu einem solchen Schritt entschließen. Er wies lediglich allgemein und abstrakt auf das Recht zur Selbstverteidigung hin und rief die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit politischen, wirtschaftlichen, polizeilichen und gesetzgeberischen Maßnahmen auf.

Die Schnelligkeit, mit der die US-Regierung als Täter die bis dahin in der Öffentlichkeit noch völlig unbekannte Al-Qaida und ihren Operationsort Afghanistan identifizieren konnte, verblüffte zumindest. Dennoch sprangen Bundesregierung und Bundestag sofort auf den Zug der "kollektiven Selbstverteidigung" auf, und beschlossen die Beteiligung der Bundeswehr an der OEF auf der Grundlage des Artikels 51 der UN-Charta. Der damalige Verteidigungsminister Struck sollte das damit begründen, dass die deutschen Sicherheitsinteressen auch am Hindukusch verteidigt würden.

Hält man sich allerdings an den Wortlaut des Artikels 51, so bestanden schon damals, noch zur Zeit der Herrschaft der Taliban, Zweifel, ob es sich bei einem einmaligen Anschlag einer Terrorgruppe um einen Angriff Afghanistans handelte. Es stellten sich viele Fragen: Kann man Afghanistan direkt für die Terroranschläge der Taliban verantwortlich machen? Führt auch das Land einen "bewaffneten Angriff" im Sinne des Artikels 51 aus, das die Angreifer lediglich beherbergt? Darf die territoriale Integrität Afghanistans verletzt werden? Kam die Verteidigungsreaktion "umgehend", wie in Artikel 51 gefordert, kann sie auf unbestimmte Zeit und andere Territorien zur Verhinderung weiterer Anschläge ausgedehnt werden? Waren die militärischen Maßnahmen notwendig, geeignet und verhältnismäßig?

An dem Vorliegen dieser Voraussetzungen sind erhebliche Zweifel geltend gemacht worden9, sodass der Vorwurf der Überdehnung des Artikels 51 durchaus berechtigt ist.10 Die bloße Beherbergung von Terroristen macht das Land noch nicht verantwortlich für deren Terrorakte gegenüber einem anderen Staat, es sei denn, "es spielt eine Rolle bei der Organisation, Koordinierung oder der Planung der militärischen Aktivitäten der militärischen Gruppe zusätzlich zur Finanzierung, dem Training und der Ausrüstung oder Gewährung operativer Unterstützung"11, wie das Internationale Militärtribunal zu Ex-Jugoslawien im Fall Tadić ausgeführt hat. So reduziert sich das Problem auf die Beweisfrage, ob diese Voraussetzungen im Verhältnis Al-Qaidas zu dem Afghanistan der Taliban vorgelegen haben. Das mehrfache Angebot der Taliban, den Führer von Al-Qaida, Osama Bin Laden, auszuliefern, hatte man schon vor dem Anschlag abgelehnt, und wies man offenbar auch nach dem Anschlag zurück.12

Irak - Präemptive Verteidigung

Schon ein Jahr später erweiterte Präsident Bush die Verteidigungsdoktrin beträchtlich mit seiner West Point-Rede, die das neue Präemptivkonzept verkündete und welches in der National Security Strategy vom September 2002 offizielle Gestalt annahm. Diese sogenannte "Bush-Doktrin" ermöglicht Selbstverteidigung gegen Bedrohungen durch Terror und Massenvernichtungsmittel, auch wenn ein Angriff noch nicht unmittelbar bevorsteht (präemptive, vorbeugende Verteidigung).13 Dabei ist durchaus anerkannt, dass ein Staat nicht erst abzuwarten hat, bis die erste Angriffswelle sein Territorium erreicht, sondern - wie es Sir Humphrey Waldock schon Anfang der Fünfzigerjahre formuliert hat - dann,

wenn es überzeugende Beweise nicht nur von Drohungen und möglichen Gefahren, sondern eines unmittelbar bevorstehenden Angriffs ("an attack being actually mounted") gibt, dann mag davon gesprochen werden, dass ein Angriff begonnen hat, obwohl er noch nicht die Grenzen überschritten hat.

Der Irak-Krieg wird gemeinhin als erster Anwendungsfall der neuen Präemptiv-Doktrin gewertet, obwohl sich die USA nie ausdrücklich auf sie bezogen haben. Doch nimmt man die am häufigsten genannte Begründung, die Zerstörung der angeblich angesammelten Massenvernichtungswaffen, um einem Angriff zuvorzukommen, so ist das dieselbe Argumentation, mit der Israel 1981 die Zerstörung des Nuklearreaktors "Tamuz I" im Irak zu rechtfertigen versuchte, und die seinerzeit mit der Stimme der USA vom Sicherheitsrat verurteilt wurde.14

Das Dilemma derartiger erweiternder und den klaren Wortlaut des Artikel 51 der UN-Charta ("if an armed attack occurs") transzendierender Interpretationen liegt in der Unklarheit ihrer Grenzen. Sie verleitet derzeit nicht wenige dazu, die traditionelle Dogmatik der Gewaltbegrenzung in der UN-Charta aus den Angeln zu heben und sich hinter den machtpolitischen Fanfaren der Bush-Doktrin einzufinden.15 Wenn Israel seine Liquidierungsstrategie der gezielten Tötung mutmaßlicher palästinensischer Terroristen als präventive Selbstverteidigung zu rechtfertigen versucht, so spiegelt das den befürchteten Zerfall ursprünglich klar umrissener Rechtsregeln wieder, der mit einer rücksichtslosen Selbstjustiz offensichtlich gezielt betrieben wird. Die Wissenschaft ist dieser Entwicklung allerdings bislang nicht gefolgt und hält wie auch der IGH zu Recht an der restriktiven Fassung des Artikels 51 fest.16

Libyen - Responsibility to protect

In ihrem vierten Krieg nutzte die NATO verbreitete Unruhen in Libyen, um eine Intervention zu rechtfertigen. Am 15. Februar 2011 hatte das libysche Militär begonnen, auf Befehl von Präsident Muammar al-Gaddafi die Demonstrationen überall im Land gewaltsam niederzuschlagen. Seitdem war die Situation eskaliert. Der Konflikt kam vor den UN-Sicherheitsrat, der am 26. Februar politische Zwangsmaßnahmen nach Artikel 41 der UN-Charta mit seiner Resolution 1970 beschloss. Er verhängte ein umfassendes Waffenembargo und ein Reiseverbot für Personen aus dem Führungskreis um Gaddafi, ferner verfügte er das Einfrieren von Vermögenswerten einzelner Personen.

Am 17. März gelang es den USA, ein Mandat zu bekommen, das alle UN-Mitglieder gemäß Artikel 42 der UN-Charta zum Einsatz militärischer Gewalt gegen Gaddafis Regime ermächtigte.17 Zwei Tage später schon (am achten Jahrestag des Überfalls auf Bagdad) begann die Intervention durch eine Koalition von elf Staaten unter Führung der USA, Frankreichs und Großbritanniens, die am 27. März von der NATO übernommen wurde.

Beide Resolutionen, 1970 und 1973, berufen sich für ihre Zwangsmaßnahmen auf Kapitel sieben der UN-Charta. Das setzt die Feststellung der Friedensgefährdung nach Artikel 39 voraus, "ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt."

Frieden im Sinne von Artikel 39 bedeutet der internationale Frieden. Der Sicherheitsrat hätte also eine grenzüberschreitende Gefährdung der Nachbarstaaten durch die Rebellion feststellen müssen, die faktisch jedoch nicht vorlag. Die Rebellion in Libyen hatte zu keiner Zeit irgendeinen anderen Staat in ihrer Umgebung gefährdet.

Eine besondere Rolle spielte bei der Begründung der Intervention das neue Konzept der "Responsibility to Protect" (RTP). Es ist 2001 von der "International Commission on Intervention and State Sovereignty" (ICISS) entwickelt worden.18 Der Bericht ist zum Katechismus des Menschenrechtsschutzes zwischen den Staaten geworden. Seine zentrale These lautet, dass

souveräne Staaten eine Verantwortung haben, ihre eigenen Bürger vor vermeidbaren Katastrophen - vor Massenmord und Vergewaltigung, vor Hunger - zu schützen, dass aber, wenn sie nicht willens oder nicht fähig dazu sind, die Verantwortung von der größeren Gemeinschaft der Staaten getragen werden muss.

ICISS

Allerdings legt er damit die Verantwortung nicht in das Ermessen einzelner Staaten und entlässt sie nicht aus dem Gewaltverbot des Artikels zwei, Ziffer vier der UN-Charta. Unmissverständlich heißt es in dem Report: "Bevor eine militärische Intervention durchgeführt wird, muss in jedem Fall die Autorisierung durch den Sicherheitsrat gesucht werden."19. Dieses spiegelt nichts anderes als den aktuellen Stand des Völkerrechts wider. Die UN-Generalversammlung hat es einige Jahre später bestätigt, als sie auf dem World Summit 2005 das neue Konzept annahm und in ihr Abschlussdokument einarbeitete.20

Es ist wichtig, die Bindung der Entscheidung über Zwangsmaßnahmen an den Sicherheitsrat zu betonen, weil immer wieder versucht wird, dem RTP-Konzept Rechtsverbindlichkeit zuzusprechen, die es nicht hat, und auch einseitige humanitäre Interventionen der Staaten zu rechtfertigen.21 Zudem laden derartige unbestimmte Konzepte zur Erweiterung ein, was Lee Feinstein und Anne-Marie Slaughter nutzten, um die Doktrin um eine "duty to prevent" zu ergänzen. Damit wird den Staaten eine Verpflichtung auferlegt, "to prevent nations run by rulers without checks on their power from acquiring or using weapons of mass destruction". Eine weitere nachträgliche Rechtfertigung des Überfalls auf den Irak. Denn dass es bereits lange vor dem Kriegsbeginn im Frühjahr 2003 genügend Beweise dafür gab, dass das irakische Regime nicht mehr über Massenvernichtungsmittel verfügte, wurde der Weltöffentlichkeit damals vorenthalten und erst später enthüllt.22