Versammlungsverbote verfassungswidrig, aber notwendig?

Das Bundesverfassungsgericht hat die insgesamt drei Anträge von Globalisierungskritikern gegen die Versammlungsbeschränkungen der Polizei und deren Bestätigung durch das OVG Greifswald nicht aufgehoben, aber viel daran kritsiert

Mit einer Allgemeinverfügung hatte die Rostocker Polizeieinsatzleitung BAO Kavala sämtliche Demonstrationen im Umkreis von sechs Kilometern um den Sperrzaun von Heiligendamm verboten. Gegen die gerichtliche Bestätigung der polizeilichen Verfügung suchten die Anmelder Eilrechtsschutz vor dem Bundesverfassungsgericht. Kurz vor 14:00 Uhr lief die Pressemitteilung zum Kammerbeschluss dann über die Ticker: "Eilantrag abgelehnt: Sternmarsch darf angesichts der Sicherheitsrisiken nicht in der Verbotszone um G8-Tagungsort stattfinden". Jedoch: Nicht nur zwischen den Zeilen finden die Verfassungsrichter klare Worte gegen die Rechtsauffassungen von OVG und BAO Kavala. Mit seiner Entscheidung versucht das Verfassungsgericht, das Antlitz des Rechtsstaats zu wahren, ohne den Polizeistaat zu suspendieren.

Trotz Aufrechterhaltung des Verbots des für den 7. Juni geplanten "Sternmarsches" auf Heiligendamm, werten die Prozessvertreter der Anmelder, Rechtsanwältin Ulrike Donat und Rechtsanwalt Carsten Gericke, den Beschluss aus Karlsruhe als wichtigen Erfolg für die Versammlungsfreiheit.

Hinsichtlich ihrer inhaltlichen Begründung ist diese Entscheidung eine schallende Ohrfeige für die obrigkeitlichen Vorstellungen der Polizeibehörde Kavala und des OVG Greifswald. Mit ihrem Bemühen, die Demonstrationen aus den Sicherheitszonen und damit Kilometer vom Konferenzort wegzuweisen, haben sie die von Art. 8 GG geschützte Versammlungsfreiheit eindeutig verletzt.

Rechtsanwalt Gericke

Was die Anwälte trotz des bitteren Beigeschmacks an der höchstrichterlichen Entscheidung so freut, ist die unverhohlene Kritik, die in der Entscheidungsbegründung der 1. Kammer des Ersten Senats, der auch der Präsident des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) Hans-Jürgen Papier und der Versammlungsrechtsexperte Wolfgang Hoffmann-Riem angehören, zum Ausdruck kommt. Wie in einer Grundrechtsvorlesung halten sie den vorinstanzlichen Richtern am OVG Greifswald und der Polizeieinsatzleitung BAO Kavala ihre Fehler vor. Der Blick aufs Detail lohnt.

Das Verbot

Mit einem aus verschiedenen Richtungen ausgehenden Sternmarsch, dessen "Strahlen" verschiedene Themen des Gegengipfels transportieren sollen, wollten die Organisator/innen zu einer Abschlusskundgebung am Standort des G8-Gipfels in Heiligendamm zusammenkommen.

Die Versammlungsbehörde verbot die Versammlung auf der Grundlage eines kurz zuvor erlassenen allgemeinen Demonstrationsverbots, das weiträumig um den Tagungsort des G8-Gipfels alle Versammlungen egal ob angemeldet oder nicht untersagte. Auf diese Weise wurden zwei Verbotszonen geschaffen, denen jeweils eigene Gefahrenprognosen zugrunde liegen (Die "internationalen Interessen" Deutschlands gegen die der Demonstranten). Die Verbotszone I umfasst den Bereich des Sicherheitszauns um Heiligendamm zzgl. 200 Metern, Verbotszone II ragt einige Kilometer ins Umland.

Der Beschluss des VG Schwerin

Gegen das Versammlungsverbot hatten die Anmelder zunächst vor dem Verwaltungsgericht Schwerin geklagt und weitgehend Recht bekommen. Das Verwaltungsgericht setzte das Versammlungsverbot teilweise außer Vollzug und erlaubte den Teilnehmer/innen des Sternmarsches, sich bis auf 200 Meter dem Sicherheitszaun zu nähern, um ihren Protest auch gegenüber den Staatsgästen sicht- und hörbar zu machen.

Der Beschluss des OVG Mecklenburg-Vorpommern

Dagegen legte u.a. die Polizei Beschwerde beim Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern in Greifswald ein, das die Entscheidungen der Vorinstanz weitgehend kassierte und das Versammlungsverbot innerhalb der Verbotszonen eine Woche vor dem Beginn des Marsches bestätigte ("Schwarzer Tag für das Versammlungsrecht"). Dabei stützte das OVG seine Entscheidung maßgeblich auf die Argumentation der BAO Kavala. So verkündete es innerhalb der Sperrzonen einen polizeilicher Notstand, der das durch Art. 8 GG verbürgte Grundrecht auf Versammlungsfreiheit zum Schutze überragender Rechtsgüter der Allgemeinheit einschränken dürfe. Als solche kämen nach Ansicht der Richter vor allem drei in Betracht:

1. die (guten) Beziehungen des Bundes zu auswärtigen Staaten
2. das Ansehen der Bundesrepublik im Ausland
3. die körperliche Unversehrtheit der Gipfelteilnehmer.

Inwieweit die erstgenannten Interessen der Regierung bzw. ihrer Gäste als verfassungsunmittelbare Rechtspositionen tatsächlich zu grundrechtsgleichen Rechtsgütern avancieren können, um eine Einschränkung originärer und weitgehend vorbehaltlos gewährter Grundrechte wie der Versammlungsfreiheit zu rechtfertigen, verwundert schon mal. Dass die Gipfelteilnehmer angesichts eines so massiven Polizeiaufgebots und eines 2,50 Meter hohen massiven Zauns durch die Demonstranten in ihrer Gesundheit gefährdet werden könnten, verwundert noch mehr.

Was das OVG in seiner Beschlussbegründung nun folgen ließ, klappt jedoch jedem Rechtskundigen die Kinnlade herunter. Das OVG vermochte zwar den hohen Rang dieses Grundrechts anzuerkennen, tat aber so, als sei ausgehend von den Interessen der Bundesregierung an einem störungsfreien Ablauf des G8-Gipfels und ausgehend vom Wunsch der US-amerikanischen Delegation an möglichst vielen Fluchtwegen zu prüfen, inwieweit die Versammlungsfreiheit neben diesen Interessen überhaupt Bestand haben könne.

Nur so lässt sich erklären, dass alle potentiellen Wege, die von Demonstrant/innen als Marschroute hätten genutzt werden können, auf Beschluss des OVG als Fluchtwege freigehalten werden müssen und sich das OVG angesichts der protestierenden Massen um die psychologische Wirkung der Bildes auf die Staatsgäste sorgt:

Es ist nicht von vornherein unverhältnismäßig zu verhindern, dass Demonstranten in emotionalisierende Nähe eines politischen Besuchers gelangen. Die Verlagerung von Demonstrationen in einen Bereich außerhalb der eigentlichen Sicht und Hörweite, in dem der Staatsbesuch stattfindet, berührt das Grundrecht aus Art. 8 Abs. l GG jedenfalls dann nicht, wenn der kommunikative Zweck der Versammlung, der sich an die Öffentlichkeit richtet, nicht verfehlt oder auch erheblich beeinträchtigt wird.

OVG Mecklenburg-Vorpommern Beschluss vom 31.5.07, S. 11

Dazu genügt es auch, wenn der Staatsgast von den Protesten gegen ihn aus der Zeitung erfährt, denn die berichtet ja schließlich sogar von außerhalb des Zauns. Seriöser nimmt der renommierte Berliner Verwaltungsrechtler Prof. Martin Kutscha in einem Telepolis vorliegendem Kurzgutachten für das BVerfG dazu Stellung:

Das bloße politische Interesse an einer ungetrübten und ungehinderten wirtschaftlichen Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und einem dritten Staat kann den für die freiheitlich demokratische Grundordnung elementaren Grundrechten der Meinungs- und Versammlungsfreiheit nicht gleichwertig entgegengesetzt werden. Anderenfalls würden irgendwelche Befindlichkeiten ausländischer Politiker, die aus ihrem Heimatstaat möglicherweise einen anderen staatlichen Umgang mit politischen Freiheitsrechten der Opposition gewohnt sind, über die Reichweite des vom Grundgesetz verbürgten Grundrechtsschutzes entscheiden."

Und an anderer Stelle heißt es: "Die Grundrechtsschranken des Art. 8 GG ermächtigen keineswegs dazu, die Versammlungsfreiheit in der Weise einzuschränken, dass die Staatsgäste von jeglicher Kenntnisnahme des Protestes verschont bleiben. Meinungsfreiheit und Versammlungsfreiheit sind keine selbstgenügsamen, gleichsam platonischen Verfassungsverbürgungen, sondern durchaus auf die Einwirkung sowohl auf den öffentlichen Meinungs- und Willensbildungsprozess als auch auf den Adressaten der Meinungsäußerung angelegt. [...] Diesen für einen unzensierten und freien demokratischen Willensbildungsprozess 'vom Volk zu den Staatsorganen' notwendigen Gewährleistungsinhalt der Grundrechte der Meinungsfreiheit und der Versammlungsfreiheit hat das OVG M.-V. in seiner hier besprochenen Entscheidung verkannt.

Martin Kutscha

Der Eilantrag – zwei Beispiele vom Vortag der Entscheidung

Für den Europaparlamentarier Tobias Pflüger, einem der Anmelder des Sternmarsches, blieb nur die Verfassungsbeschwerde in Karlsruhe, verbunden mit einem Eilantrag als letztes Rechtsmittel, um den Sternmarsch doch noch wie geplant durchzusetzen. Bereits am Dienstag hatte das BVerfG in zwei parallelen Verfahren, die mehrere Kundgebungen an der Haupteinfahrt des Militärflughafens Rostock-Laage sowie eine Mahnwache am Sperrzaun vor dem Tagungsort betrafen, den Eilrechtsschutz abgelehnt. Die Entscheidungen ließen kaum Gutes erahnen.

Die auch hier beschließende 1. Kammer des Ersten Senats ließ es sich nicht sehr schwer fallen, die Anträge abzulehnen. Da im Eilverfahren die Rechtmäßigkeit des Urteils der Vorinstanz nicht überprüft wird, hatten sie lediglich zu prüfen, ob der Eilrechtsschutz des BVerfG zur Abwehr eines schweren Nachteils für den Antragsteller, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum Wohle der Allgemeinheit dringend geboten ist (vgl. § 32 Abs. 1 BVerfGG).

Davon ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jedoch höchstens bei einem Versammlungsverbot auszugehen. Da die Kammer in beiden Fällen glaubte, nicht über ein Verbot, sondern lediglich über restriktive Auflagen zu entscheiden, hielt sie die Anträge für unzulässig. Zumindest im Fall der Mahnwache ist dieses Ergebnis jedoch keinesfalls überzeugend. Gegenstand der polizeilichen Auflage war nämlich nicht nur deren Verlegung und örtliche Begrenzung. Die Teilnehmerzahl wurde zudem auf 15 Personen begrenzt, die sich verpflichten mussten, der Polizei ihre Personalien 24 Stunden vor Beginn der Mahnwache namentlich benannt zu geben.

Wenn aber die Teilnehmerzahl und -identität bereits vor Beginn der Versammlung feststeht, kann wohl kaum noch von einer öffentlichen Versammlung gesprochen werden. Deren Anonymität in der Versammlung gerade wegen der kollektiven Art der politischen Kommunikation grundrechtlich geschützt ist. Die Versagung des Eilrechtsschutzes führte folglich zum faktischen Verbot der Mahnwache, die daraufhin von den Veranstaltern abgesagt wurde. Die Kundgebung vor dem Militärflughafen Rostock-Laage fand örtlich versetzt und im Angesicht von Polizei und GSG unter vorgehaltener Waffe statt.

Höchstrichterliche Lehrstunde für OVG und Polizei

Demgegenüber gibt zumindest die Begründung des Sternmarsch-Beschlusses vom Mittwoch hinreichend Grund zum Aufatmen. Das BVerfG lässt kaum Zweifel daran, dass es die für das Verbot des Sternmarsches notwendigen Rechtfertigungsgründe in den Begründungen von OVG und Polizei nicht zu finden vermag. Selbstverständlich ist den Verfassungsrichtern auch die oben bereits dargestellte Perspektivverschiebung des OVG nicht entgangen. So führt es aus:

Der hoheitliche Eingriff in ein Grundrecht bedarf der Rechtfertigung, nicht aber benötigt die Ausübung des Grundrechts eine Rechtfertigung. Dies verkennt im Ausgangspunkt der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts.

Weiterhin haben OVG und Kavala das Selbstbestimmungsrechts des Veranstalters, über Zeitpunkt und Ort der Veranstaltung und über Vorkehrungen zur Erreichung der beabsichtigten Wirkungen zu entscheiden, ignoriert, als diese zynisch erklärten, der Sternmarsch könne auch außerhalb der Verbotszone die gewünschte öffentliche Wirkung entfalten:

Das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit schützt das Interesse des Veranstalters, auf einen Beachtungserfolg nach seinen Vorstellungen zu zielen, also gerade auch durch eine möglichst große Nähe zu dem symbolhaltigen Ort, hier des G8-Gipfels. Die Versammlungsbehörde hat in der Verbotsverfügung selbst festgehalten, dass der Zaun aufgrund seiner Baukosten sowie seiner optischen Wirkung 'das besondere Interesse der Öffentlichkeit und insbesondere der Gipfelkritiker' auf sich ziehe. Dass ein Versammlungsveranstalter darauf bedacht ist, dieses Interesse auch zur Konzentration der öffentlichen Aufmerksamkeit auf seine Protestveranstaltung zu richten, ist von seinem Selbstbestimmungsrecht umfasst.

BVerfG, 1 BvR 1423/07 vom 6.6.2007

Zwar könne dieses Selbstbestimmungsrecht der Veranstalter hinter gewichtigen Interessen zurücktreten, die Verfassungsrichter bezweifeln jedoch, dass die vom OVG angeführten Rechtsgüter, insbesondere die Beziehungen des Bundes zu auswärtigen Staaten und das Ansehen der Bundesrepublik Deutschland als Gastgeberstaat, eine derartige Einschränkung der Versammlungsfreiheit rechtfertigen können. Jedenfalls aber bedürfe es dafür nicht der Kreation solcherlei neuer Rechtsinstitutionen, wie sie das OVG unternahm. Vielmehr handle es sich bei den beschriebenen Rechtsgütern um selbständige Schutzgüter des Begriffs der öffentlichen Sicherheit. Zweifellos eine weitere Ohrfeige für die Greifswalder Verwaltungsrichter.

Das Bundesverfassungsgericht sieht als möglichen Grund, der einer unbeschränkten Gewährleistung der Versammlungsfreiheit entgegenstehen könnte, die Durchführung der von der Bundesregierung einberufenen internationalen Konferenz als einer rechtmäßigen Veranstaltung des Staates an. Entgegen der Auffassung des OVG genüge dafür jedoch nicht bereits die Befürchtung, dass eine Belastung der auswärtigen Beziehungen schon dadurch entstehen werde, "dass die an der Konferenz teilnehmenden Vertreter auswärtiger Staaten Demonstrationen und Kundgebungen gegenüber ihren Staaten 'als unfreundlichen Akt empfinden' könnten."

Jedenfalls können Empfindlichkeiten ausländischer Politiker Beschränkungen der Versammlungsfreiheit dann nicht rechtfertigen, wenn auf diese Weise der in Deutschland verfassungsrechtlich geschützte Meinungsbildungsprozess und der Schutz der darauf bezogenen Grundrechte der Meinungs- und Versammlungsfreiheit beeinträchtigt werden. Denn diese Rechte sind gerade aus dem besonderen Schutzbedürfnis der Machtkritik erwachsen und finden darin unverändert ihre Bedeutung. Der verfassungsrechtliche Schutz von Machtkritik ist nicht auf Kritik an inländischen Machtträgern begrenzt.

BVerfG, 1 BvR 1423/07 vom 6.6.2007

Dass die Behörde mit der Umzäunung des Tagungsgeländes einen entsprechenden Schutzraum geschaffen und diesen mit geeigneten Schutzvorkehrungen versehen habe, beanstandet das Verfassungsgericht nicht. Jedoch hegt es große Bedenken, dass dieser Schutzraum bis an die Grenze der Verbotszone II ausgedehnt und mit einem absoluten Demonstrationsverbot belegt wurde.

Es stößt auf verfassungsrechtliche Bedenken, ein solches Versammlungsverbot – wie es insbesondere das Oberverwaltungsgericht getan hat – im Wesentlichen unter Verweis auf das Sicherheitskonzept der Versammlungsbehörde zu rechtfertigen. Die Überlegungen, die diesem Sicherheitskonzept zugrunde liegen, tragen dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit nicht Rechnung.

BVerfG, 1 BvR 1423/07 vom 6.6.2007

Dass die Polizei ein solches Sicherheitskonzept überhaupt besitzt, daran zweifeln die Richter offenbar auch, denn zwar verweisen KAVALA und OVG immer wieder darauf, entsprechende, über die Absperrmaßnahmen hinausgehende Planungen konnte die Polizei jedenfalls nicht vorlegen. Das Gericht bezeichnet das Sicherheitskonzept darüber hinaus ausdrücklich als "gegen die Durchführung von Versammlungen gerichtet":

So betrachtet, war das den Schutz des G8-Gipfels dienende Sicherheitskonzept zugleich zumindest objektiv ein gegen die Durchführbarkeit von Versammlungen in der Verbotszone gerichtetes Konzept. Die auch von Vertretern der Bundesregierung, so der Bundeskanzlerin auf einer Pressekonferenz am 18. Mai 2007 in Sankt Petersburg öffentlich unterstützte Möglichkeit, in der Bundesrepublik Deutschland den friedlichen Protest gegen den G8-Gipfel 'in wirklich sichtbarer Form' und damit auch demonstrativ und öffentlichkeitswirksam vorzutragen, erhält in dem Sicherheitskonzept keine Verwirklichungschance.

BVerfG, 1 BvR 1423/07 vom 6.6.2007

Sternmarsch bleibt dennoch verboten

Trotz der deutlichen Kritik an Polizei und Vorinstanz könne letztlich dahinstehen, ob die vorhandenen Defizite zu einer offensichtlichen verfassungsrechtlichen Fehlerhaftigkeit der Entscheidungen geführt hätten, so das BVerfG unter Verweis auf die gewalttätigen Auseinandersetzungen seit dem 02.06.2007. Nach Ansicht der Richter kann nicht ausgeschlossen werden, dass ein Teil der gegenwärtig von der Polizei im Raum Rostock auf über 2.000 geschätzten anwesenden gewaltbereiten Personen sich an den von anderen als friedlich geplanten Versammlungen beteiligen und auch gegen den ausdrücklichen Willen der Veranstalter bereit sind, Gewalttätigkeiten gegen Personen und Sachen zu begehen. Die anfängliche Sicherheitslage sei im Hinblick auf die gegenwärtige Situation nicht mehr aktuell.

Darin erweißt sich die Krux des Eilrechtsverfahrens. Die Polizei hat in den letzten Tagen eine Reihe unbewiesener Behauptungen nach Karlsruhe getragen, darunter waren auch viele falsche. Als Anwälte können wir gar nicht so schnell dementieren und Gegenbeweise erheben, wie entschieden werden muss. Indem das Bundesverfassungsgericht der nach den Ausschreitungen abgeänderten Gefahrenprognose der Polizei gefolgt ist, hat es sich schlicht jeder Stimme enthalten.

Carsten Gericke, Prozessvertreter der Kläger

So mutet der Beschluss am Ende doch eher als ein großer Seufzer des rechtsstaatlichen Gewissens an, der niemandem Weh tun soll. Er steht in guter Tradition mit dem Brokdorf-Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1985, jenem verfassungsrechtlichen Paukenschlag für die Versammlungsfreiheit. Auch hier hatte das BVerfG den Eilantrag abgelehnt, um die vorinstanzlichen Demoverbote im Hauptsacheverfahren nachträglich aufzuheben.

Die Verfassungsrechtlerin Prof. Rosemarie Will von der Humboldt-Universität zu Berlin, ehemals selbst Mitarbeiterin am BVerfG und Vorsitzende der Humanistischen Union, hält die Entscheidung, wie sie Telepolis gegenüber begründete, dennoch für rechtspolitisch bedenklich:

Wenn man sich die Entscheidung anguckt, stellt man fest, dass das BVerfG an seiner Rechtsprechung zum Versammlungsrecht ganz klar festhält. Auch daran, dass die Polizei eine Demonstration nicht deswegen verbieten oder auflösen kann, weil eine kleine Gruppe aus der Demonstration heraus gewalttätig wird, während die große Mehrheit der Teilnehmer friedlich ist. Denn andernfalls könnte die Polizei letztlich jeden Gewaltaufruf irgendeiner radikalen Gruppe im Internet als Verbotsgrund heranziehen. Angesichts dieser verfassungsrechtlichen Maßgaben erscheint es mir sehr bedenklich, dass das BVerfG sich hier auf die Forderungen der Polizei eingelassen hat. Es ist letztlich die Frage, ob der Rechtsstaat in Gefahrensituationen hinter dem Maßnahmestaat zurücktreten muss.

Rosemarie Will

Das Recht selbst in die Hand genommen

Für Polizeikommissar Lüder Behrends von der Pressestelle der BAO Kavala ändert sich durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts jedenfalls in der Sache nichts. Die Demonstrationen rund um den Sicherheitsring blieben weiträumig verboten. Die drohenden Zeigefinger der Verfassungsrichter wurden hier jedenfalls nicht wahrgenommen. Vielmehr mahnt Behrends die Gipfelkritiker seinerseits:

Nach dem Versammlungsgesetz stellt bereits die Teilnahme an einer verbotenen Versammlung eine Ordnungswidrigkeit dar. Wer hingegen zur Teilnahme an verbotenen Versammlungen aufruft, begeht eine Straftat. Der Grundsatz in dubio pro libertate ist daher hier nicht einschlägig. Die Polizei muss einschreiten, wenn die Lage es erfordert", erläutert Behrends in sorgenvollem Ton. Schließlich habe man in den letzten Tagen neben all der Gewalt "auch richtig tolle Aktionen der Gipfelkritiker erlebt".

Jedoch ist nicht nur die Polizei geduldig in Sachen Belehrungen. Zur gleichen Zeit haben Demonstrant/innen rund um den Konferenzort begonnen, sich die Straße zurückzuerobern. Versammlungen vorher anmelden tut inzwischen kaum noch jemand. Die Polizei hat noch weitere Kundgebungen verboten, darunter auch die Ausweichrouten des Sternmarsches. Er wurde daraufhin von den Veranstaltern in der geplanten Form abgesagt. Dennoch dauerte es nicht lange, bis die Globalisierungsgegner/innen aus zahlreichen Richtungen in die verbotene Zone zu gelangen versuchen und die Beamt/innen in Atem halten.

Bis 21:00 Uhr will die Polizei an diesem Mittwoch 141 Demonstrant/innen wegen Verstößen gegen das Versammlungsgesetz u.ä. festgenommen haben, 25 Personen befinden sich in polizeilichem Gewahrsam. Legalteam und Anwaltlicher Notdienst berichten hingegen von 200 Verhaftungen, zahlreichen polizeilichen Übergriffen auf Globalisierungskritiker/innen und Campdurchsuchungen.

Die Wirklichkeit hat das Recht ohnehin schon überholt. Wie immer in der Geschichte, wird die Versammlungsfreiheit gerade nicht vor Gerichten, sondern auf der Straße am Ort des Geschehens erobert.

Rechtsanwältin Ulrike Donat