Bayerische Regierung hat angeblich keine Akten zu Corona-Beschlüssen

Theoretische Spurensuche nach Akten in der Staatsverwaltung über "Corona" in Bayern

Mehrfach habe ich im Bayerischen Rundfunk einen nach meinem Eindruck verzweifelten Vertreter des Gesundheitsministeriums gehört, der in Sachen "Corona" auf allgemein zugängliche wissenschaftliche Stellungnahmen im Internet verwiesen hat, die als Entscheidungsgrundlage für die weitere Vorgehensweise zur "Seuchenbekämpfung" gedient haben sollen, und dass es keine Akte "Corona" geben würde. Auch die Gesundheitsministerin Melanie Huml hat sich so geäußert und Kritik zurückgewiesen. Man habe sich an den Lageberichten und Einschätzungen des Robert Koch-Instituts sowie des Bayerischen Landesamtes für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit orientiert.

Nach den Veröffentlichungen im Internet ist dem gegenüber jedoch davon auszugehen, dass es mehrere Akten "Corona" in verschiedenen Behörden und Ministerien geben könnte.

Es stellt sich die Frage, welche Akten zur Dokumentation von Entscheidungen im Fall "Corona" nach Recht und Gesetz vorhanden sein müssten.

Der Pandemieplan

Es gibt einen Bayerischen Pandemieplan vom 15. Februar 2020, der nach der Angabe auf dem Titelblatt "laufend aktualisiert" werden sollte, veröffentlicht auf der Webseite des Bayerischen Gesundheitsministeriums.

Diese angekündigte Aktualisierung ist allerdings meines Wissens bis heute unterblieben, zumindest habe ich hierzu keine Veröffentlichung gefunden. Auf Seite 13 dieses Plans sind unter Punkt 1.4.2.2. Organisationsstrukturen zur Krisenbewältigung zu finden. Hier wird verwiesen auf die:

Richtlinien für die Bewältigung grossräumiger Gefährdungslagen und anderer koordinierungsbedürftiger Ereignisse unterhalb der Katastrophenschwelle (Koordinierungsrichtlinie - KoordR), Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 10. September 2007 Az.: B III 2 - 2122-139 (AllMBl. S. 414) . Ein wichtiges Instrument zur wirksamen Bewältigung einer Pandemiekrise auf oberster Landesebene ist die Einrichtung der Koordinierungsgruppe Bayern nach der Koordinierungsrichtlinie. Damit soll das Fortschreiten der Krise bis auf die Stufe des Katastrophenfalls verhindert werden.

Die Koordinierungsgruppe Bayern wird auf Veranlassung des unmittelbar betroffenen Ressorts einberufen mit dem Ziel, die Abstimmung der erforderlichen Maßnahmen sicherzustellen. Im Falle einer Influenzapandemie ist das unmittelbar betroffene, damit fachlich federführende Ressort in der Regel das StMGP (Anmerkung d. Verfasserin: Staatsministerium für Gesundheit und Pflege). Sind Leben oder Gesundheit einer Vielzahl von Menschen in ungewöhnlichem Ausmaß gefährdet oder geschädigt, kommt auch eine Einberufung durch das Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration in Betracht.

Der Pandemieplan vom 15. Februar wurde im Rahmen der auftretenden Ereignisse von Covid-19 erstellt und ist eine erste Veröffentlichung zum Verwaltungshandeln im Umgang mit vermehrt auftretenden Erkrankungen durch ein Coronavirus. Somit ist der Plan eine erste Quelle für etwa vorhandene Akten.

Der Katastrophenfall, das Innenministerium und weitere Akten

Am 16. März wurde der Katastrophenfall für ganz Bayern bekannt gemacht. Die Ausrufung des Katastrophenfalls mit dem Verbot von Veranstaltungen und Versammlungen und weiteren Verboten war das Thema, welches an diesem Tag die Medien beherrschte.

Ministerpräsident Söder verkündete den Katastrophenfall im Bayerischen Rundfunk. Die Ergebnisse der Kommunalwahlen waren Nebensache, die CSU hat 5,2% an Stimmen verloren, die Grünen haben 7.1% gewonnen. Größere mediale Stellungnahmen zu den Wahlergebnissen - wie sonst üblich - entfielen, denn die Katastrophe war das wichtigste.

Das grundsätzliche Vorgehen der Verwaltung im Katastrophenfall ist im Bayerischen Katastrophenschutzgesetz (BayKSG) nachzulesen. Gem. Art. 5 BayKSG leitet die Katastrophenschutzbehörde den Einsatz und stellt sicher, dass die Maßnahmen aufeinander abgestimmt sind. Art. 2 Absatz 1 BayKSG lautet:

Eine Katastrophe im Sinn dieses Gesetzes ist ein Geschehen, bei dem Leben oder Gesundheit einer Vielzahl von Menschen oder die natürlichen Lebensgrundlagen oder bedeutende Sachwerte in ungewöhnlichem Ausmaß gefährdet oder geschädigt werden und die Gefahr nur abgewehrt oder die Störung nur unterbunden und beseitigt werden kann, wenn unter Leitung der Katastrophenschutzbehörde die im Katastrophenschutz mitwirkenden Behörden, Dienststellen und Organisationen und die eingesetzten Kräfte zusammenwirken.

BayKSG

Das Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration kann die Leitung des Katastropheneinsatzes ganz oder teilweise übernehmen oder einer anderen nachgeordneten Katastrophenschutzbehörde übertragen. Im Fall "Corona" blieb die Leitung zur Abwehr der Katastrophe beim Innenministerium, zumindest wurde keine Übertragung auf eine nachgeordnete Behörde bekannt.

Ab dem 16. März 2020, also am Tag der Bekanntmachung des Katastrophenfalls, hat Innenminister Herrmann während des Katastrophenfalls in täglichen, später in wöchentlichen Newslettern zur "Coronakrise" berichtet. Diese Newsletter sind eine wichtige Quelle zur Dokumentation des Verwaltungshandelns in Sachen "Corona". Im Newsletter vom 24. Mai 2020 wird nach der üblichen Einleitung mit dem aktuellen statistischen Überblick über die Organisation in diesem Katastrophenfall berichtet:

Immer wieder erreicht mich nach zehn Wochen der Feststellung des Katastrophenfalls die Frage, wie es dazu gekommen sei und wie man sich eigentlich organisiert habe, um der Lage Herr zu werden. Das im Detail abzubilden hieße Bücher zu füllen. Ich will es mit einer Kurzdarstellung versuchen.

Die Aufbauorganisation, mit der wir arbeiten, ist eine Mischung aus bereits vorhandenen Organisationseinheiten der allgemeinen Aufbauorganisation und speziell eingerichteten Teilen einer besonderen Aufbauorganisation. Vieles hat sich aus der sich oft genug überraschend verändernden Lage heraus entwickelt und für vieles gilt, wie ein Sprichwort sagt, dass es beim Machen geworden ist. … Damit verbreiterten sich die fachlichen Betroffenheiten innerhalb der Staatsregierung. Über das StMGP hinaus waren nun insbesondere auch das Kultusministerium (Schulen), das Wissenschafts- und Kunstministerium (insbes. Hochschulen, Museen, Theater), das Wirtschaftsministerium (Wirtschaftsförderung), das Verkehrsministerium (z.B. Gütertransportwesen, Fernverkehr, ÖPNV), das Verbraucherschutzministerium (Zertifizierung von Schutzausstattung), die Staatskanzlei (vor allem politische Koordination der Staatsregierung, Abstimmung mit der Bundesregierung und den anderen Ländern), das Finanzministerium (alle Maßnahmen kosten Geld) und natürlich auch "mein" Innenministerium (Polizei, Rettungsdienst, Katastrophenschutz, Kommunalangelegenheiten) samt der jeweils nachgeordneten Geschäftsbereiche gefordert. …

Aber auch innerhalb Bayerns stieg der Koordinationsaufwand kontinuierlich. Zieht man entsprechend einer sich verschärfenden Lage in Betracht, Schulen zu schließen, strahlt dies sogleich auf Kindergärten und KiTas aus, hat aber auch Konsequenzen für die Betreuung der Kinder zu Hause und damit das Arbeitsleben der Eltern. Soll das StMGP die Kapazitäten an Intensivbetten erhöhen, betrifft dies zu aller erst die von den Landkreisen und kreisfreien Städten, also kommunal, getragenen Krankenhäuser, die staatlich getragenen Universitätsklinika, aber auch Privatkliniken. Werden die Kliniken einer Region dem Patientenaufkommen nicht mehr Herr, muss ggf. über Landkreis- und Bezirksgrenzen hinweg gesteuert werden. Müssen Ausgangsbeschränkungen erlassen und Betriebsverbote ausgesprochen, Schwerpunktpraxen eingerichtet, Quarantänemaßnahmen angeordnet werden, müssen womöglich erst Gesetze geändert sowie Allgemeinverfügungen oder Rechtsverordnungen erlassen werden. Kontrolliert der Bund die Grenzen zu Nachbarstaaten stärker, wird dies die Bayerische Grenzpolizei fordern. Kommen Ausgangsbeschränkungen, müssen diese polizeilich überwacht werden. Muss bei anderen Verwaltungszweigen Unterstützungspersonal beschafft werden, ist dieses auszuwählen und dienstrechtlich einwandfrei zuzuweisen. Für alles das braucht es ein straff organisiertes Meldewesen und eine effektive Informationssteuerung, ansonsten drohen eine überbordende Informationsflut oder der Verlust wichtiger Informationen und schlimmstenfalls Informationschaos.

Jeder kennt es von sich selbst. Hat man eine knifflige Situation zu lösen, fragt man sich, was habe ich selbst an Ressourcen, wer könnte mir ggf. helfen und was muss der können? Die Anforderungen waren klar. Ganz Bayern ist betroffen, also muss jede Lösung in das gesamte Staatsgebiet ausgreifen. Es ist nicht mit ein paar wenigen Unterstützungskräften getan, es wird tausende brauchen. Und es sind ad hoc auftretende, sich womöglich noch weiter verschärfende Lageentwicklungen wahrscheinlich, also braucht es Kräfte, die mit krisenhaften und unvorhersehbaren Situationen umgehen können. Alles das können vor dem Hintergrund ihrer originären Ausrichtung am ehesten die Sicherheitsbehörden und der Katastrophenschutz leisten. Damit war der Lösungsansatz vorgezeichnet, auch wenn diese Katastrophe völlig anders daherkommt als übliche Naturkatastrophen oder menschengemachte Großschadenereignisse.

Mit der Feststellung des Katastrophenfalles durch mich am 13. März 2020 hat sich im Ergebnis eine vierstufige Struktur ergeben. Die ministerienübergreifende politische Steuerung ressortiert bei dem in der Staatskanzlei angesiedelten Katastrophenstab. Dieser tagt meist täglich als Videokonferenz unter der Leitung des Staatskanzleiministers oder auch der Amtschefin der StK. Zugeschaltet sind hochrangige Vertreter mindestens der eingangs erwähnten Ministerien, jedenfalls die Gesundheitsministerin und ich. Hier werden strategische Dinge besprochen und Weichenstellungen, die der Ministerrat beschließen muss, etwa die Verhängung oder Lockerung von Beschränkungen sowie Gesetzesinitiativen etc., vorbereitet.

Newsletter vom 24. Mai 2020

Dieser Newsletter verweist auf mehrere Verwaltungsstellen, bei denen Akten bzw. eine Dokumentation über die Berichterstattung vorhanden sein müssten.

Dieser Newsletter enthält neben den Organisationsstrukturen noch eine erstaunliche Aussage: "Mit der Feststellung des Katastrophenfalls durch mich am 13. März 2020 ..." Der Innenminister behauptet, er habe den Katastrophenfall am 13. März 2020 bereits festgestellt. Erst am 16. März 2020 - mit einer Verzögerung von drei Tagen - wurde diese Feststellung der Bevölkerung bekanntgemacht und - zumindest nach der Ansicht des Innenministers - dringend notwendige Maßnahmen eingeleitet. Die Kommunalwahlen fanden somit nur mit dem Gefühl statt, in einem katastrophalen Zustand zu leben, eine "offizielle Bestätigung" für das Unbehagen, das Teile der Bevölkerung erfasst hatte, fehlte.

Das "Unbehagen" hatte verschiedene Ursachen, einige hielten schon damals den Aktionismus für übertrieben, andere waren fast schon panisch aus Angst vor dem Virus. Festzustellen ist, dass nach Art. 4 Abs. 1 Satz 2 BayKSG die Feststellung des Katastrophenfalls unverzüglich der Öffentlichkeit bekanntgegeben werden soll. Wie wäre wohl die Wahl ausgegangen, wenn der Katastrophenfall bereits am Freitag bekannt gegeben worden wäre? Welchen Stellenwert hat der angeblich notwendige Gesundheitsschutz der Bevölkerung durch Ausrufung des Katastrophenfalls und Einleitung von angeblich notwendigen Maßnahmen? Woran lag es, dass die Feststellung des Innenministers drei Tage bis an die Öffentlichkeit gebraucht hat?

In verschiedenen Newslettern von Innenminister Herrmann wird beschrieben, wer an den diversen Besprechungen teilnahm, es gab eine "Staatskanzleischalte" und eine Sitzung der "FüGK", das ist die Führungsgruppe Katastrophenschutz. Auch darüber müsste es Dokumentationen geben.

Im Newsletter vom 17. Juni 2020, rund drei Monate nach Ausrufung des Katastrophenfalls, wird berichtet, der Ministerrat habe beschlossen, dass die Feststellung des Katastrophenfalls mit Ablauf des 16. Juni 2020 enden soll. Dementsprechend gab es eine Aufhebung des Katastrophenfalls mit folgendem Wortlaut:

Bemerkenswert hierbei ist, dass im Gegensatz zur Ausrufung des Katastrophenfalls die Feststellung der Beendigung der Katastrophe in den Medien - wenn überhaupt - nur eine kleine Meldung wert war. Warum wurde dieses freudige Ereignis, die Katastrophe ist abgewendet, der bayerischen Bevölkerung mehr oder weniger verheimlicht?

Kleine Einführung ins Verwaltungsrecht zur Aktenführung - Schlussfolgerung für den Fall "Corona"

Die Verwaltung ist an Recht und Gesetz gebunden, so steht es in Art. 20 Absatz 3 Grundgesetz):

Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmässige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

Kurz gesagt, Verwaltung ist jedes Handeln eines Trägers öffentlicher Gewalt, wenn es keine Gesetzgebung oder Rechtsprechung darstellt. Dies bedeutet, der Umgang mit dem ausgerufenen Katastrophenfall, selbst die Feststellung des Katastrophenfalls, ist Verwaltungshandeln. Verwaltung ist von den drei Staatsgewalten die "Exekutive", das heißt sie führt die Entscheidungen der Gesetzgebung und der Rechtsprechung aus.

Das Verwaltungsverfahren ist grundsätzlich nichtförmlich, es sei denn, es gibt Formvorschriften, so ist es im Verwaltungsverfahrensgesetz festgelegt. Somit steht es im Ermessen der Behörde, wie sie - unter Bindung an Recht und Gesetz - ein Verwaltungsverfahren führt.

Allerdings haben Beteiligte ein Recht auf Akteneinsicht. Aus diesem Recht wiederum ergibt sich ein Gebot der Vollständigkeit der Akten. Die Behörde ist somit verpflichtet, alle wesentlichen Vorgänge zu dokumentieren. Es gibt eine Gerichtsentscheidung, dass bei mangelhafter Aktenführung eine Beweislastumkehr eintreten kann. Dies bedeutet, statt der Behörde ein Fehlverhalten nachweisen zu müssen, hat die Behörde nachzuweisen, dass sie alles richtig gemacht hat.

In Sachen Corona wäre dies ein interessanter Ansatz. Welche Entscheidungen waren politischer Art und welche Entscheidungen war Verwaltungshandeln, ausgeführt von der Exekutive, um eine Katastrophe abzuwehren?

Allein schon die Aussage im Newsletter, dass vor der Besprechung mit der Führungsgruppe Katastrophenschutz die "Staatskanzleischalte" stattgefunden hat, wirft die Frage auf, wer wen informiert oder instruiert hat.

Die politische Willensbildung ist frei von jeder Dokumentationspflicht, aber das Verwaltungshandeln muss dokumentiert werden und grundsätzlich der Öffentlichkeit zugänglich sein.

Es müsste also über diese täglichen Besprechungen unter Leitung des Innenministers Herrmann, die schließlich weitreichende Konsequenzen nach sich zogen, Aufzeichnungen geben. Nach dem Newsletter des Innenministers haben verschiedene Vertreter*innen aus Behörden Bericht erstattet. In diesen Behörden muss es auch mindestens Aktenvermerke über die täglichen Berichte geben.

Die Verantwortung des Innenministeriums als Katastrophenschutzbehörde

Federführende Stelle aufgrund des Katastrophenfalls war das Innenministerium als Katastrophenschutzbehörde. Die verschiedenen Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnungen wurden alle vom Bayerischen Staatsministerium für Gesundheit und Pflege unter Hinweis auf § 9 der Delegationsverordnung (DelV) erlassen.

Auf Grund des § 32 Satz 1 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), das zuletzt durch Art. 1 und 2 des Gesetzes vom 19. Mai 2020 (BGBl. I S. 1018) geändert worden ist, in Verbindung mit § 9 Nr. 5 der Delegationsverordnung (DelV) vom 28. Januar 2014 (GVBl. S. 22, BayRS 103-2-V), die zuletzt durch Verordnung vom 13. Januar 2020 (GVBl. S. 11) geändert worden ist, verordnet das Bayerische Staatsministerium für Gesundheit und Pflege …

Andere Verordnungen, wie z. B. die Verordnung zum "Vollzug des Infektionsschutzgesetzes (IfSG), des Bayerischen Krankenhausgesetzes (BayKrG) sowie des Bayerischen Katastrophenschutzgesetzes (BayKSG), der Notfallplan Corona-Pandemie: Allgemeinverfügung zur Bewältigung erheblicher Patientenzahlen in Krankenhäusern Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Sport und Integration sowie des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 8. Mai 2020, Az. D4-2484-2-7 und G24-‍K9000-2020/134" wurden durchaus von allen Ministerien unter Hinweis auf den Katastrophenfall erlassen.

Der Notfallplan Corona-Pandemie zur Aufrechterhaltung der Arztversorgung während des festgestellten Katastrophenfalls wurde als "Gemeinsame Bekanntmachung der Bayerischen Staatsministerien des Innern, für Sport und Integration und für Gesundheit und Pflege" erlassen.

Begründung für den Katastrophenfall war, dass die Gefahr nur abgewehrt werden kann, "wenn unter Leitung der obersten Katastrophenschutzbehörde die im Katastrophenschutz mitwirkenden Behörden, Dienststellen, Organisationen und die eingesetzten Kräfte zusammenwirken." Im Katastrophenschutzgesetz steht, geltende gesetzliche Bestimmungen bleiben unberührt, soweit dieses Gesetz keine entgegenstehenden Regelungen enthält.

Die Delegationsverordnung dürfte in diesem Katastrophenfall unanwendbar sein, denn ein Alleingang irgendeines Ministeriums oder einer Behörde zur Bekämpfung des unter besonderer Beobachtung stehenden Krankheitserregers unter Hinweis auf eine Delegationsverordnung widerspräche den Erkenntnissen des Innenministeriums als Katastrophenschutzbehörde über das Zusammenwirken aller beteiligten Institutionen. Zudem ist ein Gesetz ranghöher als eine Verordnung.

Deshalb komme ich zu dem Fazit, dass zumindest die zur Zeit des Katastrophenfalls erlassenen Infektionsschutzmaßnahmenverordnungen von einem unzuständigen Ministerium erlassen wurden. Aufgrund der Ausrufung des Katastrophenfalls hätten alle Beteiligten nach außen ersichtlich zusammenwirken müssen, wie es beim Erlass anderer Verordnungen geschehen ist. Die Infektionsschutzmaßnahmenverordnungen wurden scheinbar im Alleingang vom Gesundheitsministerium erlassen.

In mehreren Behörden und Ministerien (z. B. dem Landesamt für Gesundheit, dem Kultusministerium, der Staatskanzlei) muss es - wie sich aus den Newslettern des Innenministers ergibt - statt einzelner Schriftstücke in Akten zusammengefasste Dokumentationen der Vorgänge geben, selbst wenn der Erlass der Infektionsschutzmaßnahmenverordnungen ein Alleingang des Gesundheitsministeriums war.

Allerdings habe ich schon erlebt, dass Akten lebende Organismen sind, die Schwund und Zuwachs haben. In einer Angelegenheit ist eine Akte in der Zeit vom Anruf der Verwaltungsangestellten, ich könne die Akte abholen, bis zur Abholung spurlos verschwunden. In derselben Angelegenheit wurde mir mitgeteilt, eine in der Akte befindliche Quittung eines habilitierten Anwalts sei falsch, denn statt der angegebenen sechs Akten habe er nur zwei Akten erhalten, die anderen Akten seien nicht existent. Diese angeblich nicht existierenden Akten wurden zunächst rekonstruiert, es wurden bei der Behörde befindliche Dokumente kopiert und in Akten zusammengefasst, ohne dass ein Hinweis auf die Rekonstruktion auf der Akte angebracht war. Bei der letzten Akteneinsicht war ein Hinweis auf Rekonstruktion auf den Akten enthalten. Es kann unvollständige Aktenkopien geben, die dazu führen, dass im Brustton der Überzeugung - und einer vermeintlichen Wahrheit entsprechend - falsche Tatsachen behauptet werden.

Die theoretische Spurensache nach Akten im Fall "Corona" in Bayern endet damit, dass es Dokumentationen in Form von Akten geben muss. Allerdings ist die Frage, in wessen Herrschaftsbereich und in welchem Zustand sich diese befinden. Dies wäre Thema für eine praktische Spurensuche.

Mein Glaube an den Rechtsstaat wird trotzdem aufrechterhalten durch die vielen Menschen, die sich an Recht und Gesetz halten und dafür eintreten. Ich danke ihnen allen ausdrücklich.