Lehren aus Budapest? Die Ukraine-Frage unter Trump
Von links: Ukraines Präsident Wolodymyr Selenskyj, Frankreichs Präsident Emmanuel Macron und der designierte US-Präsident Donald Trump
(Bild: Frederic Legrand - COMEO/Shutterstock.com)
Trump plant Verhandlungen zur Ukraine. Sicherheitsgarantien sind entscheidend. Doch welche Lehren werden aus Budapest gezogen? Ein Gastbeitrag.
Die kommende Trump-Administration bereitet sich auf Verhandlungen vor, um die derzeitige Phase der Feindseligkeiten zwischen Russland und der Ukraine zu beenden. Die Frage der Sicherheitsgarantien wird dabei sicherlich eine zentrale Rolle spielen.
Déjà-vu: Das Budapester Memorandum
Die Diskussion über Sicherheitsgarantien ist nicht neu – sie hat in der Tat einen Großteil des Dramas ausgemacht, das sich seit dem Beginn der militärischen Aufrüstung Russlands im Jahr 2021 entfaltet hat. Moskau bestand darauf, dass die Vereinigten Staaten und die Nato in ihren beiden "Vertragsentwürfen", die am Vorabend der vollständigen Invasion der Ukraine veröffentlicht wurden, rechtsverbindliche Verpflichtungen eingehen.
Diese zielten darauf ab, die Neutralität der Ukraine zu garantieren und die Nato-Truppen in Mittel- und Osteuropa auf den Stand vor dem Nato-Russland-Gründungsvertrag von 1997 zu reduzieren. Kiew hingegen wünscht sich natürlich eiserne Maßnahmen, um in den kommenden Jahren nicht erneut Opfer eines Angriffskrieges zu werden.
Aber in gewisser Weise ist das alles ein déjà vu. Vor dreißig Jahren, letzten Monat, wurde das Budapester Memorandum unterzeichnet.
Ziel des Memorandums war es, der Ukraine, Weißrussland und Kasachstan im Gegenzug für ihren Beitritt zum Atomwaffensperrvertrag Sicherheitsgarantien zu geben. Es verpflichtete Russland, die USA und Großbritannien, auf militärische und wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen gegen die drei neu unabhängigen postsowjetischen Staaten zu verzichten.
Die Lehren des Memorandums liefern wichtige Hinweise, wie Frieden in dieser vom Krieg gezeichneten Region erreicht werden kann.
Nach der dreisten Verletzung der ukrainischen Souveränität durch Russland am 24. Februar 2022 ist das Memorandum zu einer Quelle beträchtlicher Mythenbildung geworden (obwohl einige behauptet haben, die Vereinigten Staaten hätten mit ihren Sanktionen gegen Belarus als erste gegen das Memorandum verstoßen).
Besonders bemerkenswert ist, dass Atlantiker und proukrainische Befürworter oft darauf bestehen, dass Kiew seine Atomwaffen – das ultimative Abschreckungsmittel und die Garantie für seine eigene Sicherheit – im Austausch für das Versprechen, seine Grenzen zu respektieren, aufgegeben hat.
Die Inhalte des Memorandums
Natürlich waren diese Raketen sowjetisch – sie waren nie funktionsfähig ukrainisch und lagen außerhalb der Möglichkeiten Kiews, sie zu unterhalten. Noch häufiger wird in dieser Diskussion übersehen, dass sich der neu gegründete ukrainische Staat in seiner Unabhängigkeitserklärung von 1990 selbst verbot, Nuklearwaffen anzunehmen, herzustellen oder zu erwerben – dieselbe Erklärung, in der Kiew seine "Absicht erklärte, ein dauerhaft neutraler Staat zu werden".
Es ist bekannt, dass das Memorandum der Ukraine eher Sicherheitszusicherungen als rechtsverbindliche Sicherheitsgarantien bot, ein Unterschied, auf den amerikanische Diplomaten während der Gespräche ausdrücklich hinwiesen.
Tatsächlich wurde das Memorandum nie vom US-Senat gebilligt, wie es für Verträge erforderlich ist, da es der Ukraine keine Sicherheitsgarantien bot.
Es verpflichtete die USA – oder einen anderen Unterzeichner – auch nicht zu spezifischen Strafmaßnahmen im Falle einer Aggression gegen die Ukraine, sondern bekräftigte stattdessen eine "Verpflichtung, sofortige Maßnahmen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen anzustreben, um Kiew im Falle eines bewaffneten Angriffs zu unterstützen".
Angesichts der Vorgeschichte des Entwurfsprozesses kann Washington nicht vorgeworfen werden, der Ukraine mit einer zweideutigen Sprache einen Streich gespielt oder Begriffe verwendet zu haben, die in der Übersetzung verloren gegangen sein könnten.
Einfach ausgedrückt: Die Vereinigten Staaten haben nie versprochen, für die Ukraine zu kämpfen – eine Position, die 1994 eingenommen und von der Biden-Administration seit der vollständigen russischen Invasion bekräftigt wurde.
Jegliche Sicherheitsgarantien, die der Ukraine angeboten werden, um die gegenwärtigen Feindseligkeiten zu beenden, müssen neu sein und dürfen nicht als Kompensation dafür dienen, dass der Westen seine bestehenden Verpflichtungen angeblich nicht eingehalten hat.
In diesem Zusammenhang müssen die westlichen Staaten sorgfältig abwägen, wie weit sie zu gehen bereit sind, da Russland seine Bereitschaft gezeigt hat, gegen die Ukraine zu kämpfen, während der Westen dies – abgesehen von ersten Vorschlägen europäischer Friedenswächter – nicht getan hat.
Der Vorschlag des französischen Präsidenten Emmanuel Macron Anfang des Jahres, europäische Truppen in die Ukraine zu entsenden, um einen russischen Sieg zu verhindern, wurde von den westlichen Verbündeten schnell zurückgewiesen.
Man könnte argumentieren, dass der Status der Ukraine als sicherheitspolitische Grauzone die russische Invasion ausgelöst hat, aber eine dauerhafte Neutralität ist eine ebenso plausible Lösung für dieses Dilemma wie eine Nato-Mitgliedschaft.
Kontext und Geschichte
Aber vielleicht ist die größte Lehre aus der Geschichte des Budapester Memorandums, dass der Kontext wichtig ist. Das Memorandum wurde zu einer Zeit vereinbart, als die Beziehungen zwischen Russland und dem Westen wesentlich günstiger waren (auch wenn Boris Jelzin bereits Ende 1994 vor der Gefahr eines "kalten Friedens" warnte).
Die Schlussfolgerung ist, dass Diplomatie – eine sich entwickelnde Mischung aus Abschreckung und Beschwichtigung – immer notwendig ist, um internationale Beziehungen aufrechtzuerhalten und sicherzustellen, dass Vereinbarungen eingehalten werden. Dies wird auch der Fall sein, wenn es darum geht zu "garantieren", dass Russland nie wieder in die Ukraine einmarschiert.
Im Gegensatz dazu war der westliche Ansatz in den Beziehungen zu Russland in der Nachkriegszeit oft eher legalistisch als diplomatisch – "das Buch auf Moskau zu werfen", indem man auf die angeblichen Wege hinwies, auf denen es seinen internationalen Verpflichtungen nicht nachgekommen ist.
Doch Kiew war nur allzu froh, dass es die Minsker Vereinbarungen, die die anfänglichen Kämpfe im Donbas-Konflikt beendet hatten, nicht umgesetzt hatte, und nutzte die Jahre zwischen 2015 und 2022, um seine Position zu stärken.
Ebenso war Moskau der Ansicht, dass ihm der Nachkriegsstatus quo in einer Zeit nationaler Schwäche auferlegt worden war, was es durch seine "Vertragsentwürfe" zu korrigieren versuchte.
Es ist leicht zu sagen, pacta sunt servanda, Vereinbarungen müssen eingehalten werden. Aber dazu muss Vertrauen aufgebaut und erhalten werden.
Das setzt voraus, dass alle Seiten damit aufhören, ihre müden Narrative in der Öffentlichkeit zu verbreiten – etwa wenn Moskau die Perspektiven der mittel- und osteuropäischen Staaten als russophob abtut oder westliche Länder unnötigerweise darauf beharren, dass die Nato-Erweiterung gegen niemanden gerichtet sei – und gegenseitige Sicherheitsbedenken als legitim anerkennen.
Zachary Paikin ist stellvertretender Direktor des Better Order Project und Forschungsstipendiat des Grand Strategy Program am Quincy Institute for Responsible Statecraft. Er ist außerdem Senior Fellow am Institute for Peace & Diplomacy (IPD). Zuvor war er Research Fellow für EU-Außenpolitik am Centre for European Policy Studies in Brüssel und Senior Researcher in der Abteilung für internationalen Sicherheitsdialog am Genfer Zentrum für Sicherheitspolitik.
Mark Episkopos ist Eurasia Research Fellow am Quincy Institute for Responsible Statecraft. Er ist außerdem außerordentlicher Professor für Geschichte an der Marymount University. Er hat an der American University in Geschichte promoviert und an der Boston University einen Master in Internationalen Angelegenheiten erworben.
Dieser Text erschien zuerst bei unserem Partnerportal Responsible Statecraft auf Englisch.