Europol in der dritten Generation

Ab 1. Januar wird die Polizeibehörde zur EU-Agentur. Ihre Kompetenzen erweitern sich erneut erheblich

Mit Beginn des Jahres 2010 wird die "Polizeibehörde" Europol zur "Polizeiagentur" und, wie das "Europäische Amt für Betrugsbekämpfung" (OLAF) oder die "Europäische Polizeiakademie" (CEPOL), fortan durch den Gesamthaushalt der Europäischen Union finanziert. Das Europol-Übereinkommen wurde im April durch einen Ratsbeschluss ersetzt. Europol will laut Selbstauskunft ein "weltweit herausragendes Zentrum der Weltklasse" sein und mitmischen bei der Bekämpfung "sämtlicher Formen von schwerer internationaler Kriminalität und Terrorismus". 2011 bezieht Europol ein neues Hauptquartier im Stadtteil Statenkwartier in Den Haag.

Die Schaffung von Europol wurde 1992 im Vertrag von Maastricht als "Europäisches Polizeiamt" mit Sitz in Den Haag festgeschrieben. Vorausgegangen war ein Vorschlag Deutschlands im Europäischen Rat aus dem Jahr 1991, eine "Europäische Kriminalpolizeiliche Zentralstelle" zu errichten, um grenzüberschreitende Kooperationen zu vereinfachen. Als Priorität galten damals die Koordination und der Informationsaustausch unter europäischen Polizeien. Bis zur Ausgestaltung und Annahme eines Europol-Übereinkommens 1999 widmete sich Europol ab 1994 in der European Drug Unit (EDU) der Rauschgiftkriminalität und Geldwäsche.

Bis zum Lissabon-Vertrag galt Europol als zwischenstaatliche Einrichtung der sogenannten "Dritten Säule" zur polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS), in der die EU keine eigenen Beschlüsse fassen konnte. Das EU-Parlament musste lediglich über Veränderungen unterrichtet werden, eine Kontrolle verblieb höchstens indirekt in den Parlamenten der Mitgliedsstaaten.

In ihrer Geschichtsschreibung Geschichtsschreibung sieht Europol 1999 als das Jahr, in dem die Behörde in ihrer heutigen Form entstand. Standen zuvor strategische Aktivitäten im Vordergrund, erhielt die Behörde mit "Aufklärung" und Entsendung von "Spezialisten" zunehmend operative Kompetenzen. Das Aufgabengebiet wandelte sich von der Bekämpfung und Prävention des Drogenhandels hin zu neuen Formen grenzüberschreitender Straftaten, darunter die Fälschung der neuen Euro-Währung und Kreditkarten, Geldwäsche, Wirtschaftskriminalität und Korruption, Umweltkriminalität, Schutzgelderpressung, KFZ-Kriminalität oder Produktpiraterie, aber auch Kriminalitätsforschung und grenzüberschreitende Aus- und Fortbildung.

Nach dem "Tampere Programm", dem Mehrjahresprogramm der EU aus dem Jahre 1999, kam die Einbindung in die "European Police Chiefs Task Force" (EPCT) zur Erleichterung grenzüberschreitender Polizei-Missionen hinzu. 2001 wurden die Abteilungen "Ermittlungsunterstützung", "Analyse und Aufklärung" und "Organisiertes Verbrechen" zur "Abteilung für ernsthafte Straftaten" zusammengefasst; im Jubiläumsheft zum zehnjährigen Bestehen verstanden als "Informationsaustausch, Analyse und Sachverstand unter einem Dach". Nach 9/11 geriet der "Kampf gegen Terrorismus" und seiner Finanzierung zum neuen zentralen Arbeitsbereich der Behörde, kurz darauf ergänzt durch eine "Counter Terrorism Task Force". 2002 wurde der Aufgabenbereich auf den "Kampf gegen illegale Migration" und "Menschenhandel" ausgeweitet. Seit 2002 beteiligt sich Europol an länderübergreifenden "gemeinsamen Ermittlungsgruppen" (JIT). Die Anbindung an die Verfolgungsbehörden der EU-Mitgliedsstaaten erfolgt durch die nationalen "Europol National Units" (ENU) und ein undurchsichtiges Netzwerk von "Europol-Liaison Officers" (ELO).

Mit dem Haager Programm von 2004 rückte Europol ins "Zentrum der EU-weiten Kooperation zur Strafverfolgung". Kurz zuvor hatte Europol ein Kooperationsabkommen mit der "Europäischen Einheit für justizielle Zusammenarbeit" (Eurojust) unterzeichnet. Die 2002 eingerichtete europäische Justizbehörde, ebenfalls mit Sitz in Den Haag, ist das justizielle Pendant Europols und koordiniert grenzüberschreitende Strafverfahren, fördert den Informationsaustausch zwischen nationalen Justiz- und Polizeibehörden und widmet sich ebenfalls der Terrorismusbekämpfung, dem illegalen Handel mit Waffen und Drogen, der Kinderpornografie und der Geldwäsche. Mit Beschluss des Europäischen Rates vom 16. Dezember 2008 erweitert sich auch der Kompetenzbereich von Eurojust ab 2010 beträchtlich:

Auf der Grundlage einer Bewertung der von Eurojust gesammelten Erfahrung ist es geboten, Eurojusts operative Effizienz unter Berücksichtigung dieser Erfahrung weiter zu verbessern. Es ist an der Zeit dafür Sorge zu tragen, dass Eurojust operativer wird und dass der Status der nationalen Mitglieder angenähert wird.

Europäischer Rat

Gemäß dem Lissabon-Vertrag ist Eurojust befugt, grenzüberschreitende Ermittlungen und Strafverfolgungen einzuleiten. In den Mitgliedstaaten sollten nationale Eurojust-Koordinierungssysteme zur Fallbearbeitung eingerichtet werden, um die bereits existierenden nationalen Eurojust-Anlaufstellen miteinander zu verzahnen (Anlaufstellen für Terrorismusfragen, das Europäische Justizielle Netz, gemeinsame Ermittlungsteams, Kontaktstellen gegen Kriegsverbrechen, Vermögensabschöpfung und Korruption). Eurojust kann personenbezogene Daten verarbeiten, darunter neben rechtskräftig Verurteilten auch Daten von Verdächtigen oder Kontaktpersonen inklusive Telefonnummern, E-Mailadressen, Fahrzeugregisterdaten, DNA-Profile, Lichtbilder, Fingerabdrücke, Verbindungs- und Standortdaten "sowie alle damit in Zusammenhang stehenden Daten, die zur Feststellung des Teilnehmers oder Benutzers eines öffentlich zugänglichen elektronischen Kommunikationsdienstes erforderlich sind".

"The keyword here is information"

Zur grenzüberschreitenden Kooperation schließt Europol Abkommen mit "Drittstaaten" außerhalb der EU und supranationalen Organisationen, darunter Estland, Lettland, Marokko, Rußland, Türkei, Kanada und Interpol. Europol unterstützt etwa Kolumbien in der Kontrolle der FARC und anderer Guerillas. Seit 2001 kooperiert die Behörde mit den USA, zunächst in einer "strategischen und technischen Kooperation", seit 2002 auch auf "operativer Ebene" und einem Austausch personenbezogener Daten. Ähnliche Abkommen werden regelmäßig erneuert und erweitert.

Auch in der Errichtungsanordnung zur Einrichtung der EU-Grenzpolizei Frontex wird die Zusammenarbeit mit Europol festgeschrieben. Das Papier regelt den Austausch "operativer, strategischer oder technischer Informationen" einschließlich personenbezogener Daten und Verschlusssachen, im März 2008 wurde ein weiteres "strategisches Kooperationsabkommen" geschlossen. Frontex hilft Europol bei der Erstellung von Risikoanalysen zur "Bedrohungslage im Bereich der organisierten Kriminalität". Im Juni 2008 hatte der Rat Frontex angewiesen, im Rahmen des Europäischen Grenzschutzsystems enger mit Europol zusammenzuarbeiten und etwa zu prüfen, welcher "Zusatznutzen" mit der Integration Europols in das web-gestützte "Netz zur Koordinierung und zum Austausch von Informationen über illegale Einwanderung" (ICONet) verbunden sein könnte.

Automatisierte Informationssammlungen

Zentraler Bestandteil von Europol sind die umfangreichen Datenbanken, deren Einrichtung im Europol-Übereinkommen festgelegt ist. Dieses "automatisierte System" besteht aus drei Säulen:

1. "Informationssystem": Angaben zu Personen, Straftaten und Verweisen auf aktenführende Stellen. Gespeichert werden Verdächtigte oder Verurteilte, gefüttert wird die Datei per "Data Uploader" aus den Mitgliedsstaaten.
2. "Analysedateien": Fallbezogene Dateien mit Daten von Zeugen, Opfern, Kontakt-, Begleit oder Auskunftspersonen, darunter etwa "DOLPHIN" "(Non-Islamist extremist terrorist organisation) mit Bezug zur "Antiterrorliste" der EU.
3. "Indexsystem" zur Verschlagwortung aller Einträge.

Seit 2005 haben alle Mitgliedsstaaten Zugriff auf das Informationssystem, wobei der automatisierte Upload erst von wenigen Ländern umgesetzt wird. Etliche EU-weite Abkommen erweitern die Möglichkeiten der Behörde, hinzu kommen "ergänzende" Datensammlungen mit "zahlreichen weiteren Informationsprodukten und –dienstleistungen", darunter etwa ATLAS ("Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen Anti-Terror-Teams) oder OASIS ("Übergreifendes Analysesystem zur Aufklärung und Unterstützung"). Mit der 2007 installierten Plattform "Check the Web" sollen Internetseiten auf Zusammenhänge mit Terroranschlägen durchsucht werden. Der Zugriff auf "Check the Web" ist angeblich auf fünf "Experten" pro Mitgliedsstaat beschränkt. Erst kürzlich hatte Europol eine "Europe Bomb Database" ausgeschrieben.

Zwar gibt es grundsätzlich ein individuelles Auskunftsrecht über gespeicherte Daten, das allerdings durch "Rechte und Freiheiten Dritter" eingeschränkt wird. "Unmittelbar betroffene Mitgliedsstaaten" können Einspruch gegen eine Auskunft einlegen, Betroffenen wird dann kein Hinweis über einen Eintrag mitgeteilt. 2008 hat es lediglich 135 Auskunftsersuchen gegeben. Nationale Kontrollinstanzen dürfen immerhin Datenübermittlungen und -abrufe ihrer Behörden prüfen.

Europol selbst bezeichnet sich als "Information Broker" und sieht sich dem Grundsatz eines "proaktiven Handelns" verpflichtet. Seit 2006 gibt die Behörde die jährlichen "Trend-Reports" zu organisierter Kriminalität Organised Crime Threat Assessment (OCTA) heraus, ein Jahr später folgte das Pendant Terrorism Situation and Trend Report (TE-SAT). TE-SAT wird zwar seit 9/11 unter Mithilfe von Europol publiziert, ging allerdings erst nach einem Ratsbeschluss 2006 in die Herausgeberschaft der Behörde über. Beobachtet werden "Islamisten", "Separatisten", "Linksgerichtete", "Rechtsgerichtete" und "Einzelfälle", zu denen auch Aktionen von Tierrechtsgruppen gerechnet werden.

Auch die halbjährlich erneuerte "Antiterrorliste" der EU wird unter Mithilfe von Europol erstellt. Laut britischem Telegraph rückt mit der Finanzkrise ein "Mittelmeer-Dreieck" linker Gruppen aus Griechenland, Italien, Spanien und Portugal ins Fadenkreuz von Europol.

Deutschland will noch mehr Datentausch

Das Personal der Behörde hat sich in zehn Jahren auf 634 vervierfacht. Mit dem Deutschen Jürgen Storbeck als erstem amtierenden Direktor 1999 und seinem Nachfolger Max-Peter Ratzel, vorher BKA-Abteilungspräsident, konnte Deutschland bis zum Antritt des britischen Rob Wainwright 2009 sein Gewicht in der Organisation ausbauen. Ratzel hatte im Oktober 2007 die neue Strategy for Europol vorgestellt, das "letzte Puzzle-Teil" der neuen Zukunft Europols. Durch die Ausweitung analytischer Kapazitäten sollte die Behörde zum Pionier des "Wandels, Identifizierung und Antwort auf neue Bedrohungen und der Entwicklung neuer Technik" werden: "As a consequence, the volume of data to be analysed will increase and the scope of information exchange will widen." Zum zehnjährigen Bestehen bekräftigte der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesinnenminister, Peter Altmaier, die bisherige Arbeit und die Bedeutung von Europol:

Unter maßgeblicher politischer, personeller und finanzieller Mithilfe der Bundesrepublik Deutschland hat sich Europol in den vergangenen zehn Jahren zu einem wichtigen Baustein in der europäischen Sicherheitsarchitektur entwickelt.

Peter Altmaier

Unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft 2007 waren bereits drei Änderungsprotokolle des Europol-Durchführungsabkommens unter anderem zum vereinfachten Datentausch verabschiedet und von Innenminister Schäuble feierlich überreicht worden. Schäuble hatte sich auch für die Einrichtung der "Check the Web"-Plattform bei Europol stark gemacht. Beim Treffen der Innenminister der so genannten G6-Staaten im Seebad Heiligendamm 2006 warb Schäuble dafür, Europol stärker als Eckpfeiler im Kampf gegen "illegale Einwanderung" zu nutzen.

Deutschland gilt als größter Beitragszahler für Europol und hatte bis zur bevorstehenden Umwandlung in eine Agentur nach eigenen Angaben 20 % des sich auf ca. 65 Mio. Euro belaufenden Haushaltes finanziert. Dafür haben deutsche Verfolgungsbehörden enormen Gebrauch von der Behörde gemacht: Nachdem neben dem Bundeskriminalamt auch die Landeskriminalämter an das Europol-Informationssystem angeschlossen waren, "nutzt Deutschland das System in der Fläche" und verbucht die "meisten Zulieferungen und Abfragen". Nicht durchsetzen konnte sich das deutsche Bundesinnenministerium mit dem vom Bundesrat gebilligten Vorschlag, die Errichtung einer "Datei über international agierende Gewalttäter" im Europol-Informationssystem anzusiedeln. Mit der Änderung des deutschen Europol-Gesetzes (EuropolGuaÄndG), das vom Bundesrat angenommen und von der Regierung verabschiedet wurde, erhalten die Bundespolizei und der Zollfahndungsdienst Zugriff auf das Europol-Informationssystem.

Ambitionierte Pläne für Europol im "Stockholmer Programm"

"Europäische Stellen wie Europol, Eurojust, die Agentur für Grundrechte und Frontex haben in ihrem jeweiligen Tätigkeitsbereich volle Funktionsfähigkeit erreicht", freut sich der Europäische Rat im jüngst verabschiedeten "Stockholmer Programm", dem neuen Mehrjahresprogramm für die Ausgestaltung der inneren Sicherheit in der EU. Dennoch definiert das "Stockholmer Programm" weitere ambitionierte Ziele zur Einbindung Europols in die nächsten fünf Jahre der EU-Innenpolitik, darunter auch in Missionen der "Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik" (ESVP), gleichfalls ein Herzenswunsch des Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana.

Neben der fortschreitenden Koordinierung mit der Grenzschutzagentur Frontex, der Lissabonner Drogenbeobachtungsstelle, dem künftigen Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen und der Agentur für Grundrechte soll Europol als europäisches Ressourcenzentrum für Cyberkriminalität fungieren. Zur Analyse der "Terrorgefahr auf europäischer Ebene" soll Europol mit dem Geheimdienstzentrum SitCen in Brüssel eine neue "Methodik" entwickeln. Der Europäische Rat empfiehlt, "Kontakte zwischen ranghohen Beamten der Mitgliedstaaten" zu fördern, darunter "die obersten Polizeichefs oder Staatsanwälte, die Leiter von Aus- und Fortbildungsinstituten, die Leiter der Gefängnisverwaltungen oder die Generaldirektoren der Zollbehörden". Europol soll für diese vage als "Netze" bezeichneten Strukturen ein "Angelpunkt des Informationsaustauschs" werden.

Zur Stärkung der "externen Dimension" europäischer Innenpolitik, der im "Stockholmer Programm" ein eigenes Kapitel gewidmet ist, soll sich die Prioritätensetzung von Europol und Eurojust "an den außenpolitischen Prioritäten" der EU orientieren. Neben "engeren Beziehungen zu den Nachbarregionen und -ländern der Union" fordert der Rat die zunehmende Einbindung Europols in EU-Polizeimissionen und, falls gesetzliche oder administrative Schranken etwa zu Einsätzen von verdeckten Ermittlern bestehen, "geeignete Vorschläge zur Beseitigung solcher Hindernisse vorzulegen". Als Pilotprojekte gelten gemeinsame operative Einsätze und grenzüberschreitende Risikobewertungen wie die Einrichtung von Gemeinsamen Polizei- und Zollzentren oder Kooperationen im Rahmen von Gipfelprotesten und Sportereignissen. Europol und Eurojust sollen zudem in den im Lissabon-Vertrag definierten "Ständigen Ausschuss für die operative Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit " [http://register.consilium.europa.eu/pdf/de/09/st16/st16075-re01.de09.pdf ] als Beobachter teilnehmen.

Neue "Work Packages"

Nach wie vor ist unklar, wie der im Lissabon-Vertrag niedergelegte Grundsatz der "Offenheit" durch Europol umgesetzt werden soll, wie also die Behörde durch das Parlament kontrolliert wird oder ob das Parlament bei internationalen Abkommen mitentscheiden darf. "Soll diese Zustimmung als Voraussetzung für die Abkommen gesehen werden?", fragt der Vorsitzende des Ausschusses für Bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE), Juan Fernando López Aguilar. Mit dem Lissabon-Vertrag wird die Arbeit von Europol – zumindest in Theorie - der Kontrolle des Parlaments unterworfen. Während die Verabschiedung des SWIFT-Abkommens einen Tag vor Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags gegen ein ablehnendes Votums des Parlaments in der Öffentlichkeit für Furore sorgte, hatten die europäischen Innenminister weitgehend unbeachtet auch neue "Work Packages" für Europol beschlossen. Auch hier hatte das Parlament zuvor die neuen Pläne kritisiert und sich gegen ihre Verabschiedung gestellt:

Das Europäische Parlament [...] lehnt den Text des Rates ab; vertritt die Auffassung, dass [...] so lange keine Änderungen der Maßnahmen zur Umsetzung des Europol-Beschlusses ergriffen werden sollten, bis diese Maßnahmen in dem durch den Vertrag von Lissabon geschaffenen neuen Rechtsrahmen angenommen werden können; fordert den Rat auf, seinen Vorschlag zurückzuziehen.

EU-Parlament

Die vom Parlament beanstandeten und dennoch durchgewunkenen Durchführungsbestimmungen betreffen die "Beziehungen von Europol zu anderen Stellen einschließlich des Austauschs von personenbezogenen Daten und Verschlusssachen", "Vertraulichkeitsregeln für Europol-Informationen" und Regelungen zu den "von Europol geführten Arbeitsdateien zu Analysezwecken". Europol darf neben Daten zu Verurteilten und Verdächtigen auch Informationen zu "Kontakt- und Begleitpersonen" sedimentieren, darunter "Vermutete Beteiligung", "bei Ermittlungen zusammengetragenes Material wie Videos und Fotos", "Lebensweise (etwa über seine Verhältnisse leben) und Gewohnheiten", "Einsatz von Doppelagenten", "Drogenmissbrauch", "Kommunikationsmittel wie Telefon (Festverbindung/Mobiltelefon), Fax, Funkrufdienst, elektronische Post, Postadressen, Internetanschluss/-anschlüsse", "Stimmprofil, Blutgruppe" oder "Gebiss":

Personenbezogene Daten, aus denen die rassische oder ethnische Herkunft, politische Meinungen, religiöse oder weltanschauliche Überzeugungen oder die Gewerkschaftszugehörigkeit hervorgehen, sowie Daten über Gesundheit oder Sexualleben einer Person dürfen nur übermittelt werden, wenn dies unbedingt notwendig ist.

Durchführungsbestimmungen zu Beziehungen von Europol zu anderen Stellen einschließlich des Austauschs von personenbezogenen Daten und Verschlusssachen

Ob ein Datentausch über sexuelle Orientierung oder politische Überzeugung "unbedingt notwendig" ist, kann etwa der Direktor von Europol entscheiden.

Deutlich wird, dass Europol seit seiner Gründung keinesfalls nach dem Grundsatz der Datensparsamkeit oder Datenvermeidung operiert, sondern im Gegenteil alle personenbezogenen Informationen aus seinem nun erweiterten Zuständigkeitsbereich speichern und analysieren darf. "Unbedingt notwendig" ist demgegenüber eine ernsthafte europäische Bürgerrechtsbewegung, die der Datensammelwut und Verschränkung der Behörden unter dem Vorwand einer "Bekämpfung des Terrorismus" etwas entgegensetzt. Eine solche Bewegung ist allenfalls in wenigen Teilbereichen sichtbar und agiert meist ohne grenzüberschreitende Bezugnahme. Eine Auseinandersetzung mit der innenpolitischen Staatswerdung der EU und den damit einhergehenden nebulösen Kompetenzen von Europol, Eurojust oder Frontex wird damit den Parteien überlassen.

Immerhin fordert das Europäische Parlament eine Überarbeitung der Verordnung zur Informationsfreiheit, um Europol und Eurojust besser kontrollieren zu können und Einsicht in internationale Abkommen zu bekommen. Das Parlament kündigte letzte Woche an, dass es "keine legislativen Versuche der Kommission oder des Rates, den öffentlichen Zugang zu Dokumenten zu begrenzen oder das Informationsrecht der Bürger einzuschränken, hinnehmen" will.