"Im Grunde ist es fast schon so, als wenn man Autos verkauft"

11. April 2012 Jan Pehrke

Die Ökonomisierung der Sozialarbeit schreitet voran

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Neoliberalismus für Fortgeschrittene: Warum nicht auch die Sozialarbeit privatisieren und bei freien oder privaten Trägern das Produkt "Kindeswohl" in Auftrag geben? Es gab in letzter Zeit zwar ein paar Betriebsunfälle mit tödlichem Ausgang wie den Fall "Chantal" in Hamburg, aber zu einer umfassenden Rückholung einst hoheitlicher Aufgaben dürfte dies kaum führen.

Ende Januar erlag die 2-jährige Berlinerin Zoe einem Dünndarm-Riss, der nicht behandelt wurde und eine Folge äußerer Gewaltanwendung war. Zwei Wochen vorher starb in Hamburg die 11-jährige Chantal an einer Überdosis Methadon, das sie im Haushalt ihrer an einem Drogenentzugsprogramm teilnehmenden Pflegeeltern gefunden hatte. Es war bereits der dritte Kindstod binnen sieben Jahren in der Stadt. 2005 verhungerte die 7-jährige Jessica; 2009 erlitt das acht Monate alte Baby Lara Mia das gleiche Schicksal. Und in Bremen wurde 2006 der 2-jährige Kevin von seinem Ziehvater totgeprügelt.

All diese Fälle weisen Gemeinsamkeiten auf. Immer waren die Erziehungsberechtigten aktenkundig, immer hatten die Behörden die eigentliche Betreuungsarbeit an freie oder private Träger delegiert, und immer hatten diese die Lage in ihren Berichten zu positiv beurteilt.

Da liegt es nahe, den Fehler im System zu suchen. Seit den 1990er Jahren steht die Sozialarbeit unter zunehmendem Ökonomisierungsdruck. Der Staat trennte sich von immer mehr hoheitlichen Aufgaben und wies sie Dritten zu. Mit dem Gesetz zur Pflegeversicherung ließ er in der Altenpflege 1994 erstmals private Anbieter zu und stellte sie den freien, dem Gemeinwohl verpflichteten Trägern wie Arbeiterwohlfahrt oder Diakonie gleich. Auch Jugendzentren und Kindertagesstätten oder Betreuungsleistungen wie "Hilfe zur Erziehung" können diese übernehmen. "Die Bundesregierung sieht keinen strukturellen Gegensatz zwischen der Erbringung personenbezogener sozialer Dienstleistungen zur Erfüllung von Sozialleistungsansprüchen und der Gewinn-Erzielung", hieß es 2008 in einer Antwort der schwarz-roten Bundesregierung auf eine Anfrage der Linkspartei.

Das Neue Steuerungsmodell

Dieses Outsourcing von Tätigkeitsfeldern geschah im Zuge einer umfassenden Behörden-Reform. Nach dem "Neuen Steuerungsmodell" verwalten die Ämter nicht mehr, sie bieten vielmehr als Produkte definierte Dienstleistungen an. Und dies haben sie möglichst effizient und zur Zufriedenheit von Auftraggeber und Kunden zu tun. "Output-Steuerung durch Kontrakt-Management" heißt die Devise: Die einzelnen Ämter oder Abteilungen erhalten bestimmte Budgets zugewiesen, gehen dafür aber Zielvereinbarungen ein, über die sie Rechenschaft ablegen müssen. Controlling und ein mehr oder weniger umfangreiches Berichtswesen begleiten deshalb den Prozess. Und da die Zielvereinbarung in Zeiten knapper Kassen oftmals "Senkung der Betreuungskosten" lautete, haben die Behörden zur Reduzierung der Personalkosten vielerorts städtische Einrichtungen in GmbHs umgewandelt oder gleich ganz abgestoßen. Zudem kauften sie verstärkt Leistungen wie "Familienhilfe" bei externen Anbietern ein.

Eine reine Staatsangelegenheit war das Sozialwesen auch vorher nicht. Das Subsidiaritätsprinzip, das die Verlagerung möglichst vieler Funktionen auf untere gesellschaftliche Ebenen vorsieht, räumte den Wohlfahrtsverbänden immer schon eine starke Position ein. Die nach dem "Neuen Steuerungsmodell" erfolgende Privatisierungswelle veränderte jedoch die Geschäftsgrundlage für die Kooperation mit ihnen und den neu hinzugekommenen gewerblichen Trägern völlig. Galt zuvor das Selbstkostendeckungsprinzip, nach dem die Verbände alle Aufwendungen für Personal und Sachleistungen erstattet bekamen, so müssen sich AWO & Co. jetzt ebenfalls auf das Kontrakt-Management einlassen. Sie schließen mit den Kommunen Leistungsvereinbarungen ab und erhalten pro Fall oder pro Fachleistungsstunde Geld.

Den Bedarf ermittelt vorher ein Verwaltungsmitarbeiter. Im Rahmen der Familienhilfe sucht er die betreffenden Haushalte auf, analysiert die Lage vor Ort und stellt auf dieser Basis – manchmal auch gemeinsam mit dem jeweiligen Träger – einen Hilfeplan auf. Dieser legt dann die Zielvereinbarungen und die dafür benötigten Betreuungsstunden fest. Der zuständige Beamte beaufsichtigt die Maßnahmen anschließend bloß noch und widmet sich Koordinierungsaufgaben – er wird zum Fall-Manager. Das Amt steht auf diese Weise zwar weiterhin für den Rechtsanspruch der Bürger auf soziale Leistungen ein, es übernimmt dafür nun aber nicht mehr als die Gewährleistungsverantwortung.

Mercedes oder Trabant?

Für den Rest sorgt der neue Markt für soziale Dienstleistungen. Und auf diesem ist Hilfe immer kostengünstiger zu haben, bedingt durch die vielen Anbieter und aggressiver verhandelnde Kommunen. So treibt etwa die so genannte "Berliner Budgetierung" die einzelnen Bezirke in Konkurrenz zueinander, indem die Stadt ihnen für die einzelnen "Produkte" Beträge auf Basis von Durchschnittskalkulationen zuweist und es gestattet, durch effizienteres Wirtschaften eingesparte Gelder zu behalten.

Der Senat hat sogar Aufstellungen über Berliner Bezirke im Kostenvergleich ins Internet gestellt - mit "Was kostet wo wie viel"-Dateien zum Herunterladen. Unter "Benchmarking" findet sich diese Management-Methode im Wörterbuch des Neoliberalismus. Das würde Ämter und Träger zum Preiskampf im Umgang mit Menschen zwingen, kritisierte Katrin Möller von der Linken nach dem Tod der zweijährigen Zoe, deren Betreuung in den Händen des Billiganbieters "Independent Living" gelegen hatte.

Dumping-Unternehmen kommen aber auch anderswo mehr und mehr zum Zug. In Bremen griff der Senat die Anregungen einer Projektgruppe auf und unternahm eine "Steuerung des Träger-Angebots mit dem Ziel der Absenkung von Entgelten". Und Ulrike Eichinger zitiert in ihrem Buch "Zwischen Anpassung und Ausstieg - Perspektiven von Beschäftigten im Kontext der Neuordnung sozialer Arbeit" einen Behördenmitarbeiter aus einer nicht genannten Stadt, der über solche Entscheidungsfindungen berichtet: "Ja, der soziale Trainingskurs, der ist ja ziemlich teuer, und wir können eben nicht und müssen überlegen, ob wir mit dem Mercedes fahren oder mit dem Trabant. Und dann wird eben auch mal einem anderen Träger angeboten."

Und die Trabants unter den Sozial-Unternehmen können ihre für viele Kommunen attraktive Angebote hauptsächlich deshalb unterbreiten, weil sie mit niedrigeren Personal-Etats operieren. So kritisiert Verdi "Independent Living" bereits seit Langem dafür, mit Einstiegsgehältern von 1.900 Euro um fast 600 Euro unter dem Tariflohn zu liegen und zudem die Betriebsratsarbeit zu behindern. Bei anderen Trägern sieht es nicht besser aus. "In der Berliner Realität liegen die Löhne im sozialen Bereich bis zu 1.000 Euro unter Tarif", konstatiert der Gewerkschaftler Stefan Thyroke. Nicht einmal die großen Tanker wie die Arbeiterwohlfahrt oder die Diakonie halten sich noch an den Tarifvertrag für den Öffentlichen Dienst; fünf bis sieben Prozent liegen ihre eigenen Betriebsvereinbarungen durchschnittlich darunter.

Zudem haben die "Leistungserbringer" in der Vergangenheit massiv Jobs abgebaut und die verbliebenen prekarisiert. Sie bieten ihren Beschäftigten kaum noch unbefristete Verträge an. Viele Träger greifen außerdem im großen Stil auf Halbtags- oder Honorarkräfte zurück und nutzen Überstunden systematisch als Flexibilisierungsreserve. Darüber hinaus findet eine Deprofessionalisierung statt: Praktikanten und Ehrenamtliche ersetzen zunehmend teure Fachkräfte.

Von Fall zu Fall

Auf die Sozialarbeiter kommen obendrein noch neue Aufgaben zu, denn sie müssen Aufträge an Land ziehen. Wo der Staat einstmals sogar die Defizite der Verbände ausgeglichen hat, haben diese nun das ganze wirtschaftliche Risiko allein zu tragen. Deshalb sind die freien und privaten Träger darauf angewiesen, möglichst viele Fälle zu akquirieren. Dafür erhalten sie dann Pauschalen, was eine bestimmte Sozialauswahl begünstigt: Leichte Fälle erfreuen sich besonderer Beliebtheit.

Diese Erfahrung musste die Journalistin Barbara Schönherr machen, die für kurze Zeit in ihren angestammten Beruf als Sozialpädagogin zurückkehrte. Ihren ersten Fall hätte man in vier Wochen abschließen können, nichtsdestotrotz zog er sich schon über anderthalb Jahre hin, schreibt sie in einem Artikel für die Tagesspiegel. Ihr zweiter Fall mutierte von der Familien- zur Nachhilfe für die 11-jährige Tochter. Als sie das Jugendamt über diesen Verlauf informierte, war der Fall erledigt, was ihren Arbeitgeber erboste: "Das sei doch so ein schöner leichter Fall gewesen, das hätte man noch eine ganze Weile weiterlaufen lassen können, erklärt mir der Geschäftsführer."

Ulrike Eichingers Buch berichtet ebenfalls von solchen Streckübungen. Beim Abarbeiten des Hilfeplans gelte es, die "optimale Prozess-Geschwindigkeit" zu erreichen, erklärt einer der Interviewten. Weder zu schnell noch zu langsam dürfe es gehen mit der Weiterentwicklung des Klienten. Erfolg und Misserfolg bedrohen nämlich gleichermaßen den Fortbestand der Maßnahme. Der Weg ist also das Ziel. Und auch nach der Einschätzung von Wolfgang Hinte, Professor für Sozialarbeitswissenschaften an der Universität Duisburg-Essen, spielen zahlreiche Anbieter auf Verlängerung. "Das weiß in dieser Szene jeder, es ist ein offenes Geheimnis. Wir haben ein Finanzierungssystem, das eher denjenigen Träger belohnt, der Fälle länger hält, aber keines, das den Träger belohnt, der gut und zügig arbeitet. Betriebswirtschaftlich ist es ein System, das dazu führt, dass die Träger immer wieder neue Fälle brauchen, um ihre Existenz sichern zu können", sagte er Barbara Schönherr.

Den Gesprächspartnern von Ulrike Eichinger zufolge betreiben einige Organisationen ein regelrechtes Profiling und klassifizieren die Menschen in zuverlässige, Gewinn versprechende und weniger pflegeleichte "Nutzer", die eine Risikogruppe darstellen. "Also, es gibt Konkurrenz (...) Das heißt auch, dass man auch schwierige Fälle annimmt. Das ist dann die Möglichkeit zu sagen: Ah ja, da können wir alle hinschicken", erzählt ein Beschäftiger. Aber wenn der Träger es dann nicht schaffe, Fortschritte zu erzielen, handle er sich einen schlechten Ruf ein. "Das ist immer so eine schwierige Angelegenheit", beschreibt der Mann die Gratwanderung. Illusionen über seinen Beruf hat er schon längst nicht mehr: "Im Grunde ist es fast schon so, als wenn man Autos verkauft oder Brötchen oder irgendetwas anderes."

Der Tod Kevins

Die Haltung, Fälle als betriebswirtschaftliche Steuerungsgrößen zu betrachten und sie aus diesem Grund unbedingt halten zu wollen, birgt hohe Risiken. Sie befördert eine Praxis, Kinder in Lebensumständen zu lassen, die ihr Wohlergehen gefährden, statt sie etwa Heimen zu überantworten.

Die Beharrungskräfte können sich aber auch aus anderen Quellen speisen. Dies merkt der Untersuchungsausschuss "Kindeswohl" an, den der Bremer Senat 2006 nach dem qualvollen Sterben des zweijährigen Kevin eingesetzt hatte. Dessen drogenabhängiger Ziehvater hatte den Jungen totgeprügelt und anschließend in einer Kühltruhe verstaut, wo ihn die Behörden dann fünf Monate später fanden. Die Obduktion stellte 24 Knochenbrüche an 19 unterschiedlichen Körperregionen und deutliche Hinweise auf Mangelernährung fest. Der Report des Familienkrisendienstes FIM hatte der Mutter und ihrem Partner vorher bescheinigt, den Jungen gesund mit hochwertiger Kost zu ernähren und dem Paar ganz allgemein "umfassende Kenntnisse und ein hohes Bewusstsein darüber, welche Bedürfnisse bei einem Säugling befriedigt sein müssen" attestiert.

"Diese durchweg als beschönigend zu beschreibende Darstellungsweise der Familien-Situation in Berichten freier Träger fand sich nicht nur im Fall Kevin, sondern auch in etlichen anderen vom Untersuchungsausschuss überprüften Fall-Akten", konstatierte der 330 Seiten starke Bericht deshalb. Und für die Verkennung der Lage macht er das neue sozialpädagogische Leitbild, den "systemischen ressourcen-orientierten Ansatz", mitverantwortlich, denn dieser hält die Sozialarbeiter und Sozialpädagogen dazu an, sich von der Fixiertheit auf die Schwächen der Menschen zu lösen. Sie sollen das Augenmerk vielmehr auf deren Stärken richten, was nur allzu gut in das den Hilfeplänen zugrundeliegende Format des Entwicklungsromans passt. So ein großes Werk wollte die FIM zwar nicht vollbringen – die Einrichtung betreute die Bezugspersonen des Zweijährigen nur sechs Wochen lang – , aber auch sie befleißigte sich nach Meinung des Untersuchungsausschusses einer "selektiven Wahrnehmung bis hin zu einer Negierung der ebenso vorhandenen Defizite", weil sie "ressourcen-orientiert" nur das Positive sah.

Diese Sichtweise wurde allerdings von Amts wegen befördert. Die Stelle für soziale Dienste hatte nämlich ganz im Sinne des Neuen Steuerungsmodells, an deren Umsetzung in Bremen die Unternehmensberatung Roland Berger mitwirkte, mit den städtischen Sozialzentren Zielvereinbarungen über die Absenkung der Fallzahlen für Heimerziehung, Fremdplatzierung und Inobhutnahme geschlossen, um den Etat zu entlasten. Eine Wahl blieb den im Rahmen des so genannten "Roland-Berger-Prozesses" beschleunigt eingerichteten 12 Sozialzentren dabei nicht, mit der Bemerkung "Topdown" nahm einer der Leiter das Papier zur Kenntnis.

Der Untersuchungsausschuss stellt deshalb fest, "dass politischer und verwaltungsinterner Spardruck stark auf den Bereich der Jugendhilfe gewirkt hat" und kann deshalb nicht ausschließen, "dass Ermessensentscheidungen über Hilfen zugunsten hilfsbedürftiger Kinder und Jugendlicher negativ beeinflusst wurden". Für eine sachgemäßige Durchführung des Fall-Managements mangelte es seiner Ansicht nach ebenfalls an Geld. Er zitiert ein Gutachten, nach dem allein im Ambulanten Sozialdienst "Junge Menschen" 15 Stellen fehlten - insgesamt fielen der Neuordnung der Sozialen Dienste 90 Arbeitsplätze zum Opfer.

Die Kontrolle beschränkte sich gleichfalls hauptsächlich auf das Finanzielle. "Die Dienst- und Fachaufsicht über die Case-Manager weist schwere Mängel auf. Soweit sie erfolgt, wird – möglicherweise wegen des seit Jahren aufgebauten Kostendrucks – zu großes Augenmerk auf Kostenfragen gelegt", hält der Bericht fest. Ebenso wenig erfolgte eine Überprüfung der freien Träger. Darüber hinaus beanstandet der Report die schlechte Zusammenarbeit mit ihnen. So erhielt beispielsweise die "Pflegekinder in Bremen GmbH", in die der Senat 2002 die Aufgabenbereiche "Tages- und Vollzeitpflege" ausgegliedert hatte, keine Information über bereits erfolgte Misshandlungen Kevins, als sie den Jungen im Februar und März 2006 einige Male betreute.

Individuelles Fehlverhalten

Was sich da wie die Bestandsaufnahme eines Organisationsversagens liest, wertet der Untersuchungsausschuss in seiner zusammenfassenden Bewertung allerdings als menschliches Versagen. Der Tod Kevins "ist in hohem Maße auf individuelles Fehlverhalten mehrerer beteiligter Personen zurückzuführen", resümiert er und wertet die Unterfinanzierung der Sozialpolitik in Bremen als nicht ausschlaggebend für das Desaster. So kam es zwar nach der Veröffentlichung zu einigen Veränderungen wie einer höheren Frequenz von Hausbesuchen, der Einführung eines Notaufnahme-Systems und eines Kinder- und Jugendnotdienstes, einem Wandel der internen Abstimmungsstrukturen, neuen fachlichen Leitlinien und sogar zu 21 neuen Stellen, aber eine umfassende Reorganisation unterblieb. Deswegen konnte Arnold Knigge, unter der Senatorin Karin Röpke einst selbst Staatsrat im Rathaus, in seiner wissenschaftlichen Arbeit über die Sozialpolitik der Großen Koalition in der Stadt konstatieren: "Die ergriffenen Maßnahmen zeigen jedoch, dass der eingeschlagene Kurs der zielorientierten Steuerung der Jugendhilfe nicht grundsätzlich in Frage zu stellen war."

Auch die diesjährigen Kindstod-Fälle in Hamburg und Berlin dürften die Neoliberalisierung der Sozialarbeit nicht grundsätzlich in Frage stellen, obwohl die Wellen der Empörung hochschlugen. "Immer wenn wir dieses Wächteramt abgeben an freie Träger, passieren solche Ereignisse", hatte etwa der Neuköllner Bezirksbürgermeister Heinz Buschkowsky in einer Talkshow lautstark gewehklagt. Zudem kritisierte er die Dominanz ökonomischer Interessen – "Da geht es ums Geld" – und die mangelhafte Kontrolle der Anbieter. Aber zu der Maxime "Staat vor Privat" mochte er sich dann doch nicht durchringen und von der zunehmend marktwirtschaftlich organisierten Verwaltung war gar nicht die Rede.

In Hamburg übernimmt es die Stadt jetzt immerhin wieder selber, Pflegefamilien auszusuchen und beauftragt damit keine privaten Jugendhilfe-Träger mehr. Darüber hinaus überprüften die Beamten zahlreiche Haushalte und führten Drogentests durch. Zwei Kinder nahmen sie daraufhin aus den Familien heraus. "Auch wenn noch nicht alle Testergebnisse und angeforderten Führungszeugnisse vorliegen, bin ich erleichtert, dass in den meisten Fällen kein Grund zur Besorgnis besteht", betonte Staatsrat Jan Pörksen gegenüber der Presse. Derweil dauern die Ermittlungen gegen Jugendamt-Mitarbeiter, den freien Träger "Verbund sozialtherapeutischer Einrichtungen" und die Pflegeeltern Chantals noch an.