Klimaziele: Deutsche Ankündigungspolitik

Seit 17 Jahren üben sich deutsche Regierungen in der Ankündigung großer Klimaziele von denen bisher keines erreicht wurde

Am Donnerstag geht das Bundeskabinett mit einem dicken Programm für zwei Tage in Klausur. Auf der langen Liste der Themen steht auch ein „Integriertes Energie- und Klimaprogramm“, mit dem mal eben im Vorbeigehen die Weichenstellung für die nächsten Jahrzehnte erfolgen soll. In einer demokratischen Gesellschaft hätte solchen Beschlüssen eigentlich eine breite gesellschaftliche Debatte vorausgehen müssen, aber nun ja... Wir können uns damit trösten, dass die Beschlüsse auf jeden Fall noch das Parlament passieren müssen, dass also Umweltgruppen und andere noch die Gelegenheit haben werden, diese Debatte zu erzwingen.

Bei Greenpeace ist man sich jedenfalls schon nach Lektüre des Entwurfs, der bei der Klausur zur Debatte stehen wird, sicher, dass die proklamierten Ziel (Reduktion der Treibhausgase um 40 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990) nicht erreicht werden. Man hatte mit der Ecofys GmbH ein kleines Beratungsbüro für erneuerbare Energien beauftragt, die Pläne der Bundesregierung einmal durchzurechnen.

Ergebnis: Bei großzügigster Auslegung würden die geplanten Maßnahmen bis 2020 eine Einsparung von 215 Millionen Tonnen Kohlendioxid (CO2) bzw. CO2-Äquivalenten erbringen. (Die anderen Treibhausgase wie Methan und andere werden entsprechend ihrer Klimawirksamkeit in CO2 umgerechnet.) Nötig wären aber, wenn das 40-Prozent Ziel ernst gemeint ist, 260 Millionen Tonnen CO2. „Inhaltliche Unschärfen sind im Eckpunkteplan insbesondere in Hinblick auf die Förderung kohlenstoffarmer Kraftwerksbrennstoffe und bei der konkreten und quantifizierbaren Umsetzung von Energieeffizienzmaßnahmen außerhalb des Gebäudesektors und des Personenkraftverkehrs zu beobachten“, schreiben die Autoren der Ministudie. Deshalb seien von den 215 Millionen Tonnen mindestens 35 Millionen als unsicher anzusehen.

Greenpeace schließt aus all dem, Angela Merkel möge doch bitte nicht die Fehler wiederholen, die schon ihre Politik als Bundesumweltministerin geprägt hatten. Ankündigungen alleine reichen nicht, meint Klima-Campainer Karsten Smid. Da die meisten sich wahrscheinlich kaum noch an die Politik der Umweltministerin Merkel erinnern werden, soll an dieser Stelle ein kleiner Rückblick auf 17 Jahre deutsche „Ankündigungspolitik“ gegeben werden.

Ein kleiner Rückblick

Wenn im Dezember auf der indonesischen Insel Bali hoffentlich endlich ernsthafte Gespräche über einen neuen internationalen Klimaschutzvertrag aufgenommen werden, wird einer der großen Stolpersteine die mangelnde Glaubwürdigkeit der Industrieländer sein. Viele von ihnen werden kaum noch in der Lage sein, ihren Verpflichtungen nachzukommen, die sie im gültigen Vertrag, dem Kyoto-Protokoll, eingegangen waren. Auch in Deutschland ist es keinesfalls ausgemacht, dass das Ziel erreicht wird. Bisher hat man gegenüber 1990, das jeweils als Bezugsjahr gilt, eine Reduktion von etwas über 16 Prozent vorzuweisen, und zwar unter Einbeziehung der üblichen Taschenspielertricks mit der Biosphäre. Die USA haben nämlich in der Klimarahmenkonvention durchgesetzt, dass die Industriestaaten sich die CO2-Aufnahmefähigkeit ihrer Wälder und Weiden gutschreiben lassen können.

Dennoch hört sich 16 Prozent eigentlich nicht schlecht an, allerdings hatte Deutschland sich in der EU-internen Lastenverteilung zu 21 Prozent Reduktion verpflichtet. Eigentlich sollten die schon im nächsten Jahr erreicht sein. Aber vielleicht hatte man schon geahnt, dass daraus nichts werden würde, und sich aus eben diesem Grund jene eigenwillige Konstruktion der „Zielperiode“ ausgedacht: Die besonders vom Klimawandel betroffenen kleinen Inselstaaten hatten seinerzeit in Berlin und Kyoto auf ein möglichst frühzeitiges Zieljahr gedrängt, aber die Industriestaaten wollten sich mit der „Zielperiode“ eine Hintertür offen halten. Entsprechend tut man jetzt in Berlin und Brüssel, als müsse das Kyoto-Ziel nicht in der „Zielperiode 2008 bis 2012“ erfüllt sein, sondern erst im Jahre 2012.

Wer die deutschen Emissionszahlen in den letzten Jahren verfolgt hat, kann von dieser Entwicklung kaum überrascht sein. Zwar hat man hierzulande einige Erfolge bei der Einführung von Wind- und Solarenergie zu verbuchen, doch schlagen die in der CO2-Bilanz vorerst kaum zu Buche. Alle Regierungsankündigungen waren bisher kaum das Papier wert, das mit ihnen bedruckt wurde. Den Vogel hat diesbezüglich sicherlich EX-Bundeskanzler Helmut Kohl abgeschossen, unter dem die derzeitige Kanzlerin als Umweltministerin dienen durfte.

Im Juni 1990 verkündete die Kohlsche Bundesregierung, man werde bis 2005 die CO2-Emissionen um 25 Prozent reduzieren. Das bezog sich auf das Basisjahr 1987, als BRD und DDR zusammen etwa 1060 Millionen Tonnen CO2 emittiert hatten. Im Jahre 2005 waren es noch 872 Millionen Tonnen, das heißt die CO2-Minderung betrug 17,7 Prozent. War also nichts. Was man allerdings später gerne übersehen hat ist, dass im Juni 1990 Helmut Kohl Kanzler einer Bundesrepublik war, die aus zehn westdeutschen Bundesländern bestand. Sein Versprechen konnte er also nur für Westdeutschland machen, und dort sieht es mit dem Klimaschutz auch 17 Jahre später noch ziemlich finster aus.

Nun gibt es schon seit über zehn Jahren keine getrennten Energie- und CO2-Statistiken für Ost und West mehr. Aber fest steht, dass sich der Rückgang der CO2-Emissionen in Deutschland hauptsächlich in der ersten Hälfte der 1990er vollzogen hat, als in Ostdeutschland die Industrie zusammenbrach und Millionen Menschen auf der Straße landeten, die Arbeitslosigkeit bisher für eine Erfindung der penetranten SED-Parteipropaganda gehalten hatten.

An Tabelle 1, die die CO2-Emissionen für Ost und West getrennt aufführt, lässt sich nachvollziehen, dass seinerzeit die Minderung der Emissionen ausschließlich im Osten erfolgte. Im Westen gab es sogar einen leichten Anstieg, aber der lässt sich mit dem Bevölkerungszuwachs erklären, den es dort seinerzeit durch die Binnenwanderung gab. Unterm Strich blieben im Westen die Pro-Kopf-Emissionen konstant. In der DDR hatten die Emissionen 1989 noch mit 20 Tonnen CO2 pro Kopf und Jahr US-amerikanisches Niveau, haben aber schon Mitte des Jahrzehnts die westdeutschen Werte leicht unterschritten.

Entgegen den lautstarken Bekundungen der verschiedenen Bundesregierungen ist also der weitaus überwiegende Teil der CO2-Reduktion in Deutschland keineswegs auf gezielte Klimaschutzmaßnahmen zurückzuführen, sondern lediglich Ergebnis des Anschlusses der DDR an die alte BRD und der damit einhergehenden Ruinierung ihrer ohnehin sehr angegriffenen Wirtschaft. Durch die überstürzt eingeführte gemeinsame Währung und den viel zu frühen Wegfall der Zollgrenze verloren die ostdeutschen Betriebe über Nacht ihren Schutz vor der erheblich stärkeren und produktiveren Konkurrenz aus dem Westen, mit dem Ergebnis, dass es zu einem flächendeckenden industriellen Niedergang kam. Vermutlich hat Kohl seinerzeit 1990 schon auf diesen Effekt spekuliert. Jedenfalls hat er sein Versprechen in den kommenden Jahren mehrfach sowohl im Inland als auch auf dem internationalen Parkett wiederholt, unter anderem auch auf der ersten Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention 1995 in Berlin.

Zu jener Zeit hatten die deutschen Tricksereien angefangen, auch den internationalen Verhandlungsprozess zu beeinträchtigen. Vollmundig hatte Umweltminister Klaus Töpfer 1992 in Rio auf dem großen Erdgipfel, der unter anderem die UN-Klimaschutzrahmenkonvention und verschiedene andere Umweltkonventionen auf den Weg brachte, die Staaten nach Berlin eingeladen. Als Gastgeber wäre es nun seine Aufgabe gewesen, den Verhandlungsprozess voranzutreiben. In Rio hatte man sich nämlich zum Beispiel noch nicht über die Geschäftsordnung der Konvention einigen können. Außerdem sollte in Berlin ein Zusatzprotokoll zur Konvention verabschiedet werden, das weitergehende Klimaschutzmaßnahmen vorsehen würde. Für gewöhnlich ist es an der gastgebenden Regierung großer Gipfelkonferenzen, die Verhandlungen vernünftig vorzubereiten. In diesem Falle hätte dazu gehört, einen Vertragsentwurf vorzulegen. Töpfer hatte auch tatsächlich einen geschrieben, scheiterte damit allerdings im Sommer 1994 im Bundeskabinett an der Dreieinigkeit aus Verkehr-, Wirtschafts- und Finanzminister. Die Interessen der Industrie waren heilig, König Auto durfte nicht angetastet werden, und kosten sollte es alles auch nichts.

Andere hatten das Debakel kommen sehen. Im September 1994 legte die Gemeinschaft kleiner Inselstaaten AOSIS eine Woche vor Ablauf der Frist einen eigenen Entwurf vor, sodass die Berliner Konferenz doch noch eine Verhandlungsgrundlage bekam. Töpfer seinerseits wollte sich nach dem Desaster im Kabinett die Blamage nicht antun, vor den internationalen Gästen im Hemd dazustehen. Also bekam er ein anderes Ressort, und das Ministerium für Umweltschutz und Reaktorsicherheit fiel an eine ehemalige FDJ-Sekretärin aus christlichem Elternhaus, nämlich an Angela Merkel.

Die glänzte dann auf der Konferenz vor allem dadurch, dass sie eifrig – und erfolgreich – dafür warb, das Sekretariat der Klimarahmenkonvention in Bonn anzusiedeln. Ansonsten betrieb sie am Rande ein bisschen Werbung für deutsche Atomkraftwerke und versuchte den Export deutscher Nukleartechnologie nach Osteuropa als Beitrag zum Klimaschutz zu verkaufen, was insbesondere ihrer damaligen österreichischen Kollegin sauer aufstieß. Alles nicht gerade Dinge, die den Verhandlungsprozess vorantrieben. Die Bundesumweltministerin sollte sich übrigens auch in den nächsten Jahren – wenn auch zum Glück nicht besonders erfolgreich – vorwiegend als Handelsreisende der deutschen Atomwirtschaft betätigen. Unter anderem versuchte sie, dem Schlächter Indonesiens und Kohl Spezi Suharto deutsche Meiler für sein erdbebengeplagtes Inselreich anzudrehen.

Weitere Versprechen

Nun, die Zahlen in Tabelle 1 zeigen jedenfalls, dass der Klimaschutz in solchen Händen nicht gerade gut aufgehoben war. Wenn man auch nicht sagen kann, dass überhaupt nichts geschah, so zeigen doch die Emissionsdaten, dass Deutschland trotz der Erfolge der erneuerbaren Energien in den letzten Jahren noch Lichtjahre von einer effektiven, langfristigen Klimaschutzpolitik entfernt ist. Interessanter Weise hat sich daran auch unter der Regierung von SPD und Grünen in den Jahren 1998 bis 2005 nicht all zu viel geändert, wie an Tabelle 2 abzulesen ist. Die „gewaltfreie“ Umweltschutzpartei – in den 1980ern schmückten sich die Grünen mit der Unterzeile „ökologisch, sozial, gewaltfrei, basisdemokratisch“ – ist nicht nur mit Schröder in den Krieg gezogen, sondern hat sich vom Autokanzler auch in Sachen Umweltschutz vorführen lassen.

Dabei leistete sich die Schröder-Fischer-Regierung, die mit viel Vorschusslorbeeren seitens der Umweltverbände gestartet war, auch eine kleine Neuauflage Kohlscher Ankündigungspolitik. Um 50 bis 70 Millionen Tonnen werde man bis 2005 die jährlichen Emissionen vermindern, verkündete zu Beginn des Jahrtausends ein vom Bundeskabinett abgesegnetes Klimaschutzprogramm, über das die Frankfurter Rundschauam 19. Oktober 2000 berichtete. Erreicht werden sollte das durch ein Maßnahmenpaket, zu dem unter anderem auch die LKW-Maut gehörte, jenem berüchtigten Highlight deutscher Technologiepolitik.

Herausgekommen ist Folgendes: Im Jahre 2000 wurden in Deutschland 886 Millionen Tonnen CO2 in die Luft geblasen, fünf Jahre später waren es 872,5 Millionen Tonnen. Also eine bescheidene Reduktion von 13,5 Millionen Tonnen, die allerdings auch eher zufällig anmutet. Zwischen 1999 und 2004 haben nämlich die CO2-Emissionen stets zwischen 900 und 880 Millionen Tonnen geschwankt. 2005 sind sie erstmalig unter 880 Millionen Tonnen gerutscht, aber ein Jahr später nach Angaben des Umweltbundesamtes schon wieder gestiegen, sodass sich das hehre Ziel der verflossenen Bundesregierung vollends auflöste: Statt „bis zu 70 Millionen Tonnen Emissionsreduktion“ in fünf Jahren nur acht Millionen Tonnen in sechs Jahren.

Aber die Zeiten sind sehr kurzlebig, und so ist weder von den großspurigen Versprechungen Kohls noch den bescheideneren, aber ebenso kläglich gescheiterten Ankündigungen seiner Nachfolger die Rede. Stattdessen: neue Ankündigungen. Bundesumweltminister Sigmar Gabriel stellte Ende April 2007 in einer Regierungserklärung einen Klimaschutzplan in Aussicht, der noch in diesem Jahr auf den Weg gebracht werden soll. Jährlich 270 Millionen Tonnen CO2-Emissionen will er bis 2020 einsparen. (Zehn Millionen sind davon seit April bereits auf verwunderliche Weise unter den Tisch gefallen.) Mit den bereits erfolgten Reduktionen entspräche das einer Verminderung gegenüber 1990 von knapp 40 Prozent.

Erreicht werden soll das mit allerlei sinnvollen Maßnahmen: Erhöhung der Energieeffizienz und dadurch Senkung des Stromverbrauchs, mehr erneuerbare Energien, und zwar auch für die Gebäudeheizung, bessere Gebäudesanierung, effizientere Kraftwerke, mehr Kraft-Wärme-Kopplung. Alles Dinge, die wir in den letzten 15 Jahren schon des öfteren gehört haben, und so bleibt fraglich, ob dieses Programm tatsächlich ohne massiven Druck aus der Gesellschaft durchgesetzt werden kann, und zwar um so mehr, als Gabriel ganz offensichtlich maßgeblichen industriellen Interessen nicht auf die Füße treten will.

Schaut man sich nämlich Tabelle 3 an, so fällt ins Auge, was die großen Posten in der Klimasündenbilanz sind: Die Energiewirtschaft, die Industrie, der PKW- und LKW-Verkehr sowie die Gebäudeheizung, die einen großen Teil der privaten Emissionen, aber auch jener im Bereich Dienstleistungen ausmacht. Für Industrie und Gebäudesanierung will Gabriel Modernisierungsprogramme fördern und in Forschung investieren, um Industrieprozesse effizienter zu machen, das ist auf jeden Fall sinnvoll, aber nicht ausreichend.

Der Minister redet zwar von einem „grundlegenden Umbau der Industriegesellschaft“, aber an die Strukturen traut er sich in Wirklichkeit nicht heran. Die von ihm in Aussicht gestellte Förderung der Biokraftstoffe signalisiert eher, dass an eine Umkehr in der Verkehrspolitik nicht gedacht ist. Zur Bahn finden sich in der Regierungserklärung nur zwei dürre Sätze, dass sie ja eigentlich das klimafreundlichste Verkehrsmittel sei. Keine Rede davon, ein Programm aufzulegen, das den Straßenverkehr massiv eindämmt und den öffentlichen Verkehr als attraktive Alternative ausbaut.

Noch kleinlauter Gabriels Verhalten gegenüber den großen Energiekonzernen. Während er – mal wieder – an „die Verantwortung des Einzelnen“ appelliert, kündigt er zugleich den Bau neuer Kohlekraftwerke an. Selbst an der Braunkohle mit ihrem denkbar schlechten Brennwert und ihren daher besonders hohen CO2-Emissionen will der Minister festhalten. Wie sich die Zeiten ändern: Töpfer musste noch vom Wirtschaftsminister zurückgepfiffen werden, Gabriel stürzt hingegen seinen Kollegen Michael Glos von der CSU in eine Identitätskrise, weil dieser kaum Gelegenheit bekommt, sich ihm gegenüber als Hardliner zu profilieren.

Man könnte an dieser Stelle fragen, weshalb es von der Industrie und insbesondere aus der Energiewirtschaft eigentlich so viele Widerstände gegen einschneidende Klimaschutzmaßnahmen gibt. Schließlich haben doch mittlerweile viele Ökonomen vorgerechnet und zum Beispiel im Stern-Report oder im Bericht der IPCC Arbeitsgruppe III (PDF, 4,3 MB) dokumentiert, dass das ganze eine relativ günstige Angelegenheit ist, wenn man Kosten, Nutzen und vermiedene Schäden verrechnet. Die Erklärung ist einfach: Die Berechnungen sind gesamtwirtschaftlich gemeint. Ölkonzerne, Energieversorgungsunternehmen und Automobilindustrie, die bisher ihr Geschäft mit den fossilen Energieträgern machen, haben hingegen sehr viel zu verlieren. Der automobilisierte Wahnsinn wird sich vermutlich mit Biokraftstoffen kaum aufrechterhalten lassen, und die Struktur der erneuerbaren Energien verträgt sich nur schlecht mit dem zentralisierten Aufbau der großen Energieversorgungsunternehmen.