Überholspur oder Sackgasse?

Große Stadtentwicklungsprojekte - und ihre unbefriedigenden Genehmigungsprozesse

Elon Musk realisiert für seine Firma Tesla mit der neuen Giga-Factory in Grünheide bei Berlin derzeit eines der größten und - in gewisser Weise - spektakulärsten Bauvorhaben in Deutschland. Allerdings auf recht fragilem Fundament. Denn das rege Treiben auf der Baustelle quasi im Kiefernwald, wo bereits am 1. Juli der Betrieb beginnen und absehbar 12.000 Menschen Elektoautos produzieren sollen, basiert auf dem Paragraphen 8a des Bundesimmissionsschutzgesetzes. Demnach können die Behörden einzelne Baumaßnahmen schon genehmigen, wenn der Antragsteller sich verpflichtet, notfalls alles wieder abzureißen.

Tesla hat inzwischen rund ein Dutzend dieser vorläufigen Genehmigungen beantragt und erhalten. Und baut in einer Geschwindigkeit, dass man sich vor Verblüffung die Augen reibt. Elon Musk scheint keinerlei Angst zu verspüren, dass das floppen könnte und er rückabwickeln muss. Anlass genug, sich das Ganze einmal aus grundsätzlicher Perspektive anzuschauen.

Stadtentwicklung ist ein kooperatives kollektives Unternehmen, dessen Ziel (hoffentlich) ein systematischer gemeinsamer Gewinn ist, auch wenn vorab nicht unbedingt zu sehen ist, welche Form dieser Gewinn annehmen wird. Folgt man den Wissenschaftsphilosophen Michael Polanyi, so könnte man diese Frage mit dem Zusammenlegen eines großen Puzzles durch verschiedene Personen vergleichen. Weil nicht absehbar ist, welche Teile wie zusammengehören, wäre konkrete Anweisungen eines Spielleiters unsinnig.

Ausschließlich mit Hilfe allgemeiner Regeln der Zusammenarbeit wird man allerdings auch nicht viel erreichen. Will man das für alle gleiche Bild zusammenlegen, erscheint es am vernünftigsten, jedem Spieler die Freiheit zu lassen, die Zusammengehörigkeit der Teile zu erproben. Gleichzeitig muss jeder Spieler jedoch im Blick behalten, welche Teile die anderen vor sich haben und welche Fortschritte sie machen.

Nun ist die Sphäre der Philosophie nicht identisch mit dem Lebensalltag räumlicher Planung. Und leider stellt die Verwirklichung von Großprojekten einen vielschichtigen und komplizierten Prozess dar.

In Europa, zumal in Deutschland, existiert eine hohe Dichte von gesetzlich festgeschriebenen Normen und (Sicherheits-)Standards. Eine Besonderheit besteht sowohl in den regelmäßig hohen technisch konstruktiven Anforderungen als auch der zunehmenden Komplexität von Planung und Ausführung und der sich hieraus ergebenden Vielzahl von Fachplanern und Spezialisten. Die unterschiedlichsten fachlichen Kompetenzen sind in ein Gesamtkonzept zu integrieren, die Beteiligen bei der Stange zu halten, der Koordinationsaufwand ist immens.

Bei Großprojekten der Öffentlichen Hand werden die Verantwortlichkeiten auf viele Schultern verteilt - was man einerseits nachvollziehen kann, was aber andererseits die Intransparenz der Entscheidungswege oder eine mangelnde Beteiligung der Öffentlichkeit befördert. Der Architekt liefert die Entwurfs-, und - wenn es für ihn gut läuft - die Ausführungsplanung. Die Ausschreibung an die Firmen machen andere. Die Bauleitung übernehmen spezielle Firmen, die Kosten- und Terminkontrolle liegt wieder in anderen Händen. Projektsteuerer gibt es meist auch noch. In der Konsequenz indes haben dann meist Juristen das letzte Wort.

Entsprechend groß ist das allgemeine Lamento. Doch letztlich stellt sich die Frage, ob nicht das Scheitern ambitionierter Projekte oftmals weniger in defizitärer Programmatik wurzelt als in mangelnder Verfahrenssteuerung, deren Defizite durch überheblichen Verweis auf die bloße Überzeugungskraft der Konzepte nicht ansatzweise wettgemacht werden kann. Natürlich gibt es seit dem letzten Drittel des 19. Jahrhunderts eine Vielzahl planerischer Kompendien, die die technische und instrumentelle Verwaltung des Urbanismus regeln.

Insoweit muss man anerkennen, dass die heutige Stadtkultur ihren Gehalt und ihre Leistung im Einbezug ständig neuer Vorgaben beweist, z.B. des Umweltschutzes, der Energieeffizienz, des Lärmschutzes, der Luftbeschaffenheit, der Mindestanforderungen an die Wohnungen, der Barrierefreiheit, des Erschließungskonzepts usw. In der Konsequenz verlangen all diese Erfordernisse dann ausgewiesene Fachkenntnisse und einen gewaltigen Apparat zu deren Verwaltung und Kontrolle. Zugleich freilich steht man heute vor dem Problem, dass die Mechanismen und Zielsetzungen der Planung sich gegenseitig mehr und mehr widersprechen. Alexander Wetzig, der langjährige Ulmer Planungs- und Baudezernent, hat die Situation einmal beredt zusammengefasst:

Permanente materielle und verfahrensrechtliche Verfeinerungen des Regelungswerks über die Jahrzehnte hinweg ohne den notwendigen Systemumbau haben einen unflexiblen, starren und überfrachteten Apparat entstehen lassen, der bei seinem Einsatz oftmals mehr Energie bindet als für die Verfolgung der eigentlichen inhaltlichen Ziele.

Tatsächlich sind Gesetze, Normen, Verordnungen etc. in unserem Bau- und Planungswesen im Lauf der Zeit so komplex geworden, dass sie kaum mehr handhabbar sind. Selbst staatliche Auftraggeber, die ja entscheidend an ihrer Genese beteiligt waren, klagen dann darüber oder versuchen sie zu umgehen.

Nicht umsonst wurde unlängst der vierte Gesetzentwurf zur Planungs- und Genehmigungsbeschleunigung vorgelegt. Aber dieser bezieht sich lediglich auf sechs große Verkehrsprojekte des Bundesverkehrsministeriums: Statt des aufwändigen Verfahrens mit Anhörungs-, Auslegung und Erwiderungspflichten auf Einwendungen, die die Öffentlichkeit einbringen kann, soll der Bundestag aktiv werden. Auch gibt es - nicht zu Unrecht - verfassungsrechtliche Bedenken, so dass sich hier kein schneller Ausweg abzeichnet.

Deswegen ist es nicht verwunderlich, dass die Lösung immer wieder in der Kreierung von Ausnahmesituationen gesucht wird. Die Soziologen Walter Siebel und Hartmut Häußermann haben das "Festivalisierung der Stadtentwicklung" genannt. Gemeint ist, dass die Anstrengungen auf singuläre Großereignisse fokussiert und Manpower, Fach- und Entscheidungskompetenz sowie finanzielle Ressourcen entsprechend gebündelt werden (notabene: häufig zu Lasten "normaler" urbanistischer Aufgaben). So ist etwa immer wieder das Instrument einer Internationalen Bauausstellung (IBA) eingesetzt worden, um ambitionierte Planungswünsche zu kanalisieren und politisch operabel zu machen.

Olympische Spiele geben ein schönes Vehikel ab, um den Wohnungsbau - durch ein "Olympischen Dorfes" - anzukurbeln oder den Ausbau der Verkehrsinfrastruktur zu forcieren, aufgrund der notwendigen Beförderung großer Zuschauermassen in sehr kurzen Zeiträumen.

Auch Tesla darf man getrost in die Schublade eines Sondertatbestandes packen: Als er bei der entsprechenden Pressekonferenz im November 2019 gefragt wurde, wo genau er denn seine Gigafactory errichten wolle, erwiderte Tesla-Eigner Elon Musk, das Gelände befinde sich zwar in der Nähe des neuen Hauptstadtflughafens BER, aber man wolle beim Bauen in jedem Fall schnell sein. Es heißt, Musk habe durch seine risikofreudige Entschiedenheit bei dem Bauvorhaben ein spürbar höheres Tempo in die regionale Verwaltung gebracht.

Und weil Grünheide damit zu einer Art Bannerträger eines wirtschaftlichen Aufbruchs in Ostdeutschland wird, bekommt er augenscheinlich jede nur denkbare Unterstützung durch die Politik. In der Konsequenz fing Tesla schon an zu bauen, als wichtige umweltrechtliche Fragen noch offen waren. Die Botschaft lautet: Das hier ist zu groß, um zu scheitern.

Angesichts dessen lenkt die oft zu hörende Klage, die Planungsinstrumente seien überbürokratisiert, vom Problem ab. Die gewünschten oder notwendigen Dinge in der Entwicklung der Städte geschehen nicht deshalb nicht, weil die Instrumente fehlen, sondern weil der Wille oder der Konsens fehlt. Selbstverständlich ist das Instrument verbindlicher Bauleitpläne und die Anwendung der Bauordnung eine Bürde: Alle bodennutzungsbezogenen Interessenkonflikte kommen gleichzeitig in einem Verfahrensschritt auf den Tisch und müssen politisch behandelt werden. Das ist bei kleinen Gemeinden vielleicht noch durchzustehen. Bei größeren Städten wird das zur Belastung für das gesamte Planungsklima.

Hier braucht es neue Ansätze - und eine andere Mentalität. Denn bei solchen urbanistischen Vorhaben geht es immer auch darum, unerwartete Situationen zu bewältigen und den Mut zu besitzen, ohne hundertprozentige Erfolgsgarantie zu agieren.

Doch die Bereitschaft, Fehler zu machen und offen damit umzugehen, ist unterentwickelt. Auch institutionell unterentwickelt. Vielmehr scheint das Prinzip zu regieren: Wer nichts macht, macht auch nichts falsch. Stattdessen wäre eine gewisse Risikofreudigkeit zu popularisieren, auch gesellschaftlich. In diesem Sinne hat man vor einiger Zeit in Magdeburg mit der "Stadt auf Probe" neue Wege in Planung und Bürgerbeteiligung beschritten, indem man auf der exponierten Brachfläche der vormaligen Ortsbibliothek ein öffentlich nutzbares "Lesezeichen" entwickelte. Und im problemgebeutelten Leipziger Westen fand das Kunstprojekt stadthalten statt, welches fünf zentral gelegene Baulücken höchst unkonventionell bespielte.

Dennoch gibt es keine einfachen Antworten. Eine offene, konsensorientierte Planung stößt auf unüberwindliche Grenzen, wenn machtvolle Interessen im Spiel sind. Und ein "aufgeklärter Absolutismus", den so mancher Entwerfer insgeheim herbeibetet, ist weder realistisch noch wünschenswert. Eine Prozess- oder Ergebnisoptimierung kann man dann erwarten, wenn der zielgerichtete Einsatz kooperativer Instrumente (wie Werkstattgespräche, Zukunftskonferenzen etc.) passgenau mit klassischen Instrumenten der Stadtentwicklung verknüpft wird. Doch dass Selbstorganisation und punktueller Enthusiasmus der Bürger den Staat aus seiner Verantwortung für Planung und Bau von grünen, grauen und sozialen Infrastrukturen entlässt: Das wäre eine bloße Illusion.

Freilich zeigt das Beispiel Tesla: Wenn man Koalitionen und Kooperationen zwischen Öffentlichkeit und Privaten zur Durchsetzung von Projekten stimulieren kann, ist heute vieles möglich. Jedenfalls muss man nicht auf Gesetzesänderungen warten, um Stadtentwicklungen in - wie auch immer - gewünschte Richtungen anzustoßen.