Wie die Internationale Politik vom Cyberspace lernen kann

Ein etwas anderer Blick auf ICANN

Demokratische Globalpolitik wird gefordert, internationale Konferenzen zur Globalisierung veranstaltet, selbst globale Globalisierungsproteste wandern um den Erdball. Anscheinend liegt alles, was mit dem Zusatz "global" versehen wird, im Trend. Kürzlich forderten Richard Falk und Andrew Strauss selbst in Foreign Affairs vehement die Errichtung eines globalen Bürgerparlamentes. Was ist los? Versagen traditionelle Politikformen und gleichzeitig die Demokratie, wie wir sie kennen? Konstruktive Antworten und vielversprechende Ideen kommen jedoch weder von der UN noch von der EU, sondern aus einer ungewöhnlichen Ecke des Globus: aus dem Cyberspace.

Fest steht, dass die immer schneller, komplexer, komplizierter werdende Welt eine neue Klasse von Problemen schafft, die im nationalstaatlichen Alleingang kaum mehr zu bewältigen sind: Umweltverschmutzung, Biotechnologie, Chaos an den Finanzmärkten und das Internet sind Phänomene, die weder vor nationalstaatlichen noch vor ökonomischen oder kulturellen Grenzen Halt machen.

Deshalb wird nicht nur der Niedergang des Nationalstaats vorhergesagt, da dieser nicht mehr effizient regiert werden könne, sondern zugleich auch der der Demokratie, da die geografische Übereinstimmung von Regelnden und Verregelten durch grenzübergreifende Phänomene aufgehoben wird. Die vier elementaren Voraussetzungen traditionellen Regierens - Territorialität, Souveränität, Legitimität und Effektivität - wandern ins globale Nirvana.

Das Clubmodell des Systems internationaler Organisationen

Doch sind grenzüberschreitende Probleme nichts Neues, und internationale Politik war immer schon kompliziert und komplex. Neu hingegen ist, dass die alten Konzepte nicht nur nicht mehr greifen, sondern deren mangelnde demokratische Legitimation generell hinterfragt wird. Warum? Die internationale Politik hat in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg und als Antwort auf diesen ein System internationaler Organisationen errichtet. Deshalb entstanden unter anderem die World Trade Organization, die World Intellectual Property Organization , die World Tourism Organization und viele mehr, in denen die Welt mehr oder weniger erfolgreich koordiniert, normiert und verhandelt wurde.

Geheimnis ihres Erfolges, aber auch die Ursachen zunehmender Kritik und Ineffizienz dieser Organisationen liegen gleichsam in ihrer Natur: Exklusiv und elitär funktionieren sie, quasi nach Vorbild des britischen Clubs, in denen vornehmlich aristokratische Herren nach tradierten "codes of conduct" Diplomatie betreiben - natürlich hinter verschlossenen Türen.

Dieses Modell funktionierte aus zwei Gründen sehr gut: Erstens erhöhen tradierte Verhaltensmuster, die sich noch auf Zeiten eines Fürsten Metternich zurückführen lassen, die Funktionalität, Stabilität und somit Effizienz politischer Aushandlungsprozesse. Und zweitens war gerade die Geschlossenheit und Intransparenz der Schlüssel zum Erfolg internationaler Organisationen. Außenseiter und Unwissende waren ausgeschlossen.

Für die Diplomaten, die vor allem das Ziel im Auge hatten, Kompromisslösungen zu erarbeiten, war das angenehm. Störende Elemente, wie die wild gewordenen Antiglobalisierer von Seattle, waren weitgehend verbannt. So konnte man selbst Status-quo-Lösungen leicht als "faits accomplis" verkaufen, zumal diese auf nationaler Ebene kaum als relevant wahrgenommen wurden.

Das hat sich geändert. Seit Seattle, Washington, Prag und Davos wird die klassische Frage demokratischer Legitimität internationaler Organisationen nicht mehr in akademischen Hinterzimmern theoretisiert, sondern mit zunehmender Verve gestellt. Wem sind sie unmittelbare Rechenschaft schuldig? Doch dem Bürger und nicht irgendeiner gesichtlosen, schier endlos erscheinenden, künstlich konstruierten Legitimationskette die in nationalen Bürokratien endet?

Das ist so, weil das Clubmodell internationaler Politik gleich auf drei Ebenen verloren hat: Die immer weiter gehende Liberalisierung des Weltmarktes hat nicht nur die Sensibilität und Interdependenz der Märkte verschärft, sondern auch die politische Sensibilität der Bevölkerung. Die Frage, was eigentlich die WTO sei und für wen sie Politik mache, wurde so auf einmal prekär - was vor zehn Jahren kaum jemand interessierte. Vermutlich wird der Protest auf globale Politiken, mit zunehmender Verbreitung des Internet, mit seiner Fähigkeit zu beschleunigen und zu vernetzen, welches den Blick bis auf die entlegensten Ecken der Welt erheblich intensiviert, sogar noch weiter zu nehmen - the world is at your fingertips. Ein dritter entscheidender Punkt ist, dass Demokratie keine hauptsächlich westliches Modell mehr ist. Die zunehmende Demokratisierung der Staatenwelt hat die Forderung nach mehr Partizipation des Einzelnen, auch an internationalen Fragen, akut werden lassen.

Global Governance

Somit ist die Kritik an der Geschlossenheit internationaler Politik ist den vergangenen Jahren stetig gewachsen. Mehr direkter Zugang wird gefordert, was nicht zuletzt das rasante Anwachsen von Nichtregierungsorganisationen zeigt, die sich allein in den vergangenen zehn Jahren von 6.000 auf 26.000 erhöht hat, vom Worldwide Fund for Nature mit fünf Millionen Mitgliedern bis hin zum kleinsten Netzwerk, das nur virtuell existiert.

Vor diesem Hintergrund macht ein politikwissenschaftliches Modewort die Runde: "Global Governance". Die Bildung globaler Politiknetzwerke werden als Lösung der einen Hälfte des Dilemmas propagiert - des Steuerungsverlustes der Nationalstaaten bei grenzüberschreitenden Problemen. Globalen Politiknetzwerken wird ein höheres Steuerungspotential transnationaler Phänomene zugeschrieben, weil sie grenzüberschreitend die Akteure zusammenbringen. Im Gegensatz zur traditionellen Konferenzdiplomatie funktionieren die Netzwerke durch ihre Offenheit. Sie bauen Brücken und bringen Vertreter von Nationalstaaten, Unternehmen, Organisationen und der Zivilgesellschaft zusammen.

Grosso modo scheinen globale Politiknetzwerke deshalb eine Antwort auf die Inkongruenz zwischen territorial bestimmten politischen Räumen und grenzüberschreitenden Phänomenen wie dem Internet oder der Umweltverschmutzung zu geben. Der Haken liegt indes in der Ablösung von der demokratisch-nationalstaatlichen Basis.

Effizienter wäre die internationale Politik vielleicht, auch offener für mehr Beteiligung, aber immer noch ohne Demokratie. Die verliert und gewinnt im globalen Weltgeschehen. Globalisierung und Internet entziehen ihr den nationalstaatlichen Boden, während das globale Partizipationsvakuum den Ruf nach mehr direkter Teilnahme verstärkt, das Netz selbst die Verbreitung demokratischer Normen fördert und das demokratische Ideal der Mitbestimmung rund um den Globus wandert .

Modell ICANN

Die rationale, doch utopische Ergänzung globaler Politiknetzwerke, und Lösung der zweiten Hälfte des Problems - nämlich der fehlenden demokratischen Legitimation -, ist die Bildung einer trans- oder supranationalen Demokratie, woran jedoch selbst die optimistischen kosmopolitischen Utopisten nicht glauben mögen. Wie können also neue, transnationale, demokratische, politische Aushandlungsformen aussehen? Aus politikwissenschaftlicher Ecke kommen wenig konstruktive Vorschläge. Interessante Ansätze hingegen bietet der Blick auf die vernetzte, virtuelle Welt, die reagiert und neue Formen globaler Partizipation entwickelt.

Nimmt man ein wenig Abstand von den hitzigen Debatten um die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, hat sie Faszinierendes und Inspirierendes hervorgebracht: Dort wurde das globale Utopia im Zuge der ersten weltweiten Wahlen für die fünf ICANN-Direktoren, die letzten Oktober im Netz gewählt wurden, virtuelle Realität: "Dies wird das erste Mal sein, dass jedes interessierte Mitglied der globalen Internetgemeinschaft die Möglichkeit hat, an Onlinewahlen für Internetpolitiker teilzuhaben" war auf ihrer Website zu lesen.

Sicher, der Wahlgang selbst hatte mit vielfältigen Problemen zu kämpfen, doch steht er als demokratisierender Mechanismus neben anderen bemerkenswerten Organisationsprinzipien, die mit und durch das Netz neuartige partizipative Politikformen ermöglichen, die traditionelle internationale Organisationen nicht kennen: Offenheit, Transparenz, Konsensbildung als Entscheidungsideal und Selbstorganisation ihrer Untergruppen, die von unten-nach-oben funktioniert, sind die Prinzipien die ICANN bestimmen sollen.

So werden hier in Online-Foren politische Vorschläge nach spezifischen Kommunikationscodes so lange erörtert bis ein ungefährer Konsens - "rough consensus" - ermittelt werden kann (soll), die Konferenzen der ICANN sind via "life-webcast" und "remote participation" für jeden zugänglich, der ein Modem besitzt, und die Untergruppen der ICANN organisieren sich selbst zu "constituencies". So sind um ICANN herum neue Politikcodes und -formen entstanden, die nicht die absolute Mehrheit zum Ideal haben, sondern transnational via Email Politik formulieren, um einen "ungefähren" Konsens zu erzeugen und zu ermitteln, was als Lösungsmodell komplexer Problemlagen effizienter erscheint wie binäre Ja-Nein-Entscheidungen, in der virtuellen Praxis jedoch erhebliche Probleme bereitet.

Unter optimistischer Betrachtung kann ICANN trotzdem deshalb als Paradigma dafür gelten, wie in Zukunft weitestgehend virtuell-arbeitende Institutionen eine neue, demokratischere, internationale Politik via Internet machen können. Wenn sich ICANN als virtuelle Organisation etabliert, die mit Hilfe des Netzes, für das Netz und vom Netz aus steuert, normiert und vielleicht auch regiert, könnte sie als Schablone für demokratischere, weil prinzipiell partizipationsoffene, und zugleich effektivere virtuell-internationale Organisationen dienen.

Das Problem geografisch fixierter Institutionen könnte so potentiell gelöst werden, da das Zusammenspiel der verschiedenen Akteure vom einfachen Netzbürger über den Computerfachmann bis hin zu globalen Unternehmen und Staaten, virtuell von der lokalen auf die globale Ebene übertragen werden. Hier könnte sich das enorme Potential des Internet, Hierarchien aufzubrechen, da es die Kosten von Kommunikation, Konsultation und Koordination enorm senkt, somit Partizipationskosten entscheidend verringert, und als Folge globale Wahlen und Deliberation technisch überhaupt erst denkbar macht, voll entfalten.

Und noch eins macht ICANN deutlich: Macht kann mit dem Netz zwischen mehr Menschen aufgeteilt werden. In der Theorie erlaubt die Senkung von Transaktionskosten - vor von allem Koordinations- und Konsultationskosten -, die durch die Kommunikationscharakteristika des Netzes erfolgt, die effiziente Teilnahme von mehr Akteuren an politischen Prozessen, ohne die Organisation von Politik in ihrer Effizienz wesentlich zu beschränken. Was jedoch nicht bedeutet, dass dieses Potential ohne weiteres nutzbar ist. Gerade ICANN wird immer wieder als Beispiel für endlose Debatten und destruktive Politik genommen.

All das heißt keineswegs, dass der Nationalstaat seine politische Aufgabe verliert. Sie verändert sich aber: Hinter ICANN steht zwar noch der Nationalstaat - besonders die USA - als Initiator, Mediator und Kontrolleur, neben ihm aber stehen in zunehmenden Maße Wissenschaftler, Ingenieure und nicht zuletzt, sondern erstmalig auf der internationalen Bühne, der gemeine Netzbürger und relativieren seine Rolle.

Während die USA zwar noch eindeutig das Primat nationaler Interessen gelten lassen, und immer wieder betonen, dass sie die "ultimative politische Autorität" über ICANN und somit über zentrale Punkte der Netzarchitektur behalten werden, der Vertreter der Bundesregierung mehr staatlichen Einfluss fordert, ist das kein Nullsummenspiel. Der Staat hat berechtigte Interessen und Aufgaben, die er auch im Namen seiner Bürger vertreten soll, doch warum sollen seine Bürger nicht gleichzeitig auch supranationale Bürger sein können, die ihre Interessen auch auf internationaler Ebene direkt vertreten wollen? Schon der visionär denkende Woodrow Wilson hatte 1894 bemerkt: Historisch betrachtet muss der heutige Staat als eine erweiterte Familie betrachtet werden. Ist eine weitere Entwicklung der Familie, oder des Staates, hundert Jahre später, dann nicht nur möglich, sondern wahrscheinlich?

Netzdemokratie: Themen statt Geografie

Im und mit dem Netz, erscheint die Konstruktion und Funktion multipler (Staats-)Bürgerschaften jedenfalls möglich, die sich um als relevant empfundene Themen herum konstituieren. Dort könnten supranationale Organisationen mit ihren Wahlkreisen - "constituencies" - über Grenzen hinweg kommunizieren, die sich jedoch anlassbedingt weitestgehend selbst organisieren, unabhängig von geografischer Lage. Erfolg von Politik hängt also nicht von formalisierten Repräsentationsketten ab, sondern von der effektiven Nutzung des Mediums Internet selbst zur Vernetzung und Mobilisierung individueller Akteure.

Eine wichtige Bedingung wird sein, ob zuverlässige transnationale politische Kommunikation dauerhaft möglich ist, damit kollektive Entscheidungen getroffen werden können. Kosmopolitischen oder demokratischen Idealen nationaler Provenienz entspricht dies sicherlich nur bedingt. Auf globaler Ebene erscheint eher die Idee einer Demokratie der Verbraucher zu funktionieren, da das aktive und passive Wahlrecht für Institutionen wie ICANN, die ein quasi-öffentliches Gut wie das Internet verwalten, nicht aufgrund des Wohnortes, sondern der Nutzung und Beteiligung vergeben wird - wer nicht von selbst mitmacht hat, Pech gehabt.

Auch liegt ein weiterer Schluss nahe: Die Anforderungen an Legitimation, Repräsentation und Demokratie müssen sich auf globaler Ebene ändern, da politische Forderungen nicht durch geografische Räume begrenzt werden, sondern themenspezifisch definiert werden. Versuche also, das deutsche Wahlrecht auf globale Wahlen oder Repräsentationsansprüche nationaler Provenienz auf die internationale Ebene zu übertragen, müssen scheitern.

Bisher leidet der ICANN-Prozess jedoch unter Abwesenheit demokratietheoretischer Rückbindung, die anknüpfen müsste an demokratische Modelle, die zwar einmal für den Athener Markplatz gedacht waren, sich aber schließlich auch zu elaborierten modernen Demokratien entwickelt haben, und unter der Anwesenheit zu vieler Juristen, die den Geist der ICANN nach juristischem Rational verklausulieren.

Nebenbei gesagt, hat sich bei diesem Prozess, der über 2000 Jahre gedauert hat, unser Verständnis von Repräsentation und unsere Anforderungen an legitime Politik fundamental verändert. Von der Akzeptanz feudaler Repräsentationsstrukturen - wie im britischen Oberhaus - sind wir bei der "Volkssouveränität" als sine qua non des politischen Handelns angekommen. Wir streiten uns auch immer noch, ob ein Abgeordneter das ganze Volk repräsentieren soll (trustee), wie Burke meinte, oder doch eher seinen Wahlkreis, also lokale oder partikulare Interessen, vertreten solle?

Ob der globale Wahlversuch auch langfristig Erfolg haben wird, wird davon abhängen ob innovative und adäquate Deliberations- und Diskussionsmethoden entwickelt werden, die politische Prozesse sinnvoll über nationale Grenzen hinweg strukturieren. Ideen hierzu gibt es: Deliberative Polling hatte James Fishkin vorgeschlagen, doch niemand hat es technisch umgesetzt. Um die Netzbürgerschaft dauerhaft zu konstituieren und zu einer wirklich inklusiven Veranstaltung zu machen, bedarf es konstruktiver Partizipation, politikwissenschaftlicher und vor allem auch technischer Expertise und nicht Obstruktion, ansonsten verlieren wir die Chance ICANN zu einem inspirierenden Beispiel für demokratischere internationale Politik zu machen.

Die Wahl und ICANN selbst sind keineswegs perfekt, ganz im Gegenteil. So wie die letzte Wahl ablief, wird die virtuelle Demokratie sicherlich nicht funktionieren. Hiervon jedoch abzuleiten, dass supranationale demokratische Repräsentation prinzipiell nicht funktionieren kann, wäre falsch: Nur weil die Umsetzung schlecht ist, muss es die Idee noch lange nicht sein. Institutionelle Kreativität, Fantasie und Nachdenken über neue und andere politische Mechanismen sind gefordert, die über die Grenzen traditionellen politischen Denkens hinausgehen. Unter dem Motto: Think outside the traditional ballot box!

Was die ICANN-Wahl letztendlich bewirkt, ob und wie sich eine globale Wählergemeinde konstituiert, bleibt abzuwarten. Wie wird diese Entscheidungen fällen? Kann man von diesem Experiment trotzdem lernen? Teile auf die WTO übertragen? Eines zeigt ICANN in jedem Fall: Internationale Politik kann vom Cyberspace lernen und demokratischer werden, wenn sie aufpasst, was außerhalb ihrer theoretisch-abstrakten Wissenschaftlerdiskurse passiert -und wenn die Internet-Gemeinschaft daran mitarbeitet. Unter www.atlargestudy.org und www.naisproject.org wird derzeit die Wahl und die Repräsentationsstruktur von ICANN untersucht. Jeder Internetnutzer kann sich beteiligen!

Der Autor ist Politikwissenschaftler am Zentrum für Interaktive Medien, der Universität Giessen. Er ist Mitglied der international zusammengesetzten "NGO and Academic ICANN Study" (www.naisproject.org), welche mit Unterstüzung der Markle Foundation und DENIC untersucht, wie die weltweite Online-Wahl für ICANN abgelaufen ist und wie demokratische Repräsentationsstrukturen für ICANN funktionieren können.