Wie faul ist der Kohlekompromiss?

Expertenkommissionen auf dem Prüfstand: Eine neue Studie zweifelt die Legitimität des Kohlekompromisses in Deutschland an. Allerdings ist auch sie am Ende nicht konsequent, denn grundsätzlich wird ihre Kritik nicht.

Der Kohleausstieg ist beschlossen, in den Kohlerevieren will die Bundesrepublik einen Strukturwandel schaffen - von verschiedenen Seiten wird der "Kohlekompromiss" aber immer noch angefochten. Zeit für Wissenschaftler, genauer hinzusehen, wie diese Entscheidungen zustande kamen. Anfang Mai veröffentlichten Wissenschaftler des Instituts für transformative Nachhaltigkeitsforschung (IASS) in Potsdam eine Studie, die der Frage nachgeht: Wie legitim ist der Kohlekompromiss?

In Demokratien seien Expertenkommissionen immer umstritten, schreiben die Studienautoren, weil Entscheidungen nicht in demokratisch legitimierten Gremien ausgehandelt würden. Gleichzeitig werde aber die Fähigkeit dieser Kommissionen geschätzt, Probleme zu lösen. Im Falle der Kommission "Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung", kurz: "Kohlekommission", ist das Urteil ernüchternd.

"Durch die Kommission wurde ein Vorschlag entwickelt, wie ein schrittweiser Kohleausstieg mit erheblichen Unterstützungsleistungen für die betroffenen Regionen, Beschäftigten und Unternehmen aussehen kann. Über den gesamten Kommissionsprozess sind allerdings intransparente Verantwortlichkeiten, eine Privilegierung der Positionen einzelner Mitglieder sowie ein Ergebnis zu bemängeln, dessen Gemeinwohlorientierung wegen der hohen Kosten des Beschlusses und der geringen klimapolitischen Ambition umstritten ist."

Als immer deutlicher wurde, dass die Bundesregierung das selbst gesteckte Klimaziel für das Jahr 2020 verfehlen würde, verstärkte die Umweltbewegung ihr Engagement für einen schnellen Ausstieg aus der Kohleverstromung. Vor diesem Hintergrund wurde die Kohlekommission am 6. Juni 2018 eingesetzt. Das Ziel war es nicht nur, im Dialog mit verschiedenen Interessengruppen eine Lösung zu erarbeiten. In die Studie heißt es, die Bundesregierung habe "Störpotenziale" von Verbänden minimieren wollen, sie habe auch dem sinkenden Vertrauen der Bürger in die politischen Institutionen begegnen wollen.

Wie sich schnell zeigen sollte, war von der Kohlekommission kein unparteiisches Agieren zu erwarten. An die Spitze berufen wurden die beiden ehemaligen Ministerpräsidenten von Brandenburg und Sachsen, Matthias Platzeck und Stanislaw Tillich. Die Umweltorganisation Greenpeace führte beide im "Schwarzbuch Kohlepolitik" als Kohlelobbyisten auf und beide wurden als "Überzeugungstäter" bezeichnet.

Zu den stimmberechtigten Mitgliedern zählten fünf Vertreter von Wirtschaftsverbänden, zwei Vertreter aus Unternehmen, fünf Wissenschaftler, drei Gewerkschafter, drei Vertreter von Umweltverbänden - und es wurden nur solche ausgewählt, die moderate Forderungen stellten -, zwei Lokalpolitiker, zwei Bürgerinnen und zwei Vertreter anderer Verbände. Von Anfang an stand die Arbeit der "Kohlekommission" unter keinem guten Stern.

Sie wurde in zwei Untergruppen geteilt, nachdem Mitglieder erklärt hatten, "dass es zu keiner sachlichen Auseinandersetzung in der Gesamtgruppe käme", die Ministerpräsidenten von Brandenburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt versuchten die Kommissionsarbeit zu beeinflussen, und in der Presse wurden Informationen lanciert, die fast zu einem Scheitern der Kommission geführt hätten. Die Autoren der IASS-Studie klopften die Kommissionsarbeit nach verschiedenen Kriterien, um sie auf ihre Legitimität zu überprüfen, eine davon ist die "Input-Legitimität". Nach ihr gelten Entscheidungen als legitim, wenn sie den Willen des Volkes widerspiegeln. Diese Perspektive betone die Beteiligung der Bürger und die Verantwortlichkeit der Regierenden gegenüber den Regierten.

Vorwurf der "Scheinbeteiligung"

Ein grundsätzliches Problem sei hierbei, dass "radikalere Kräfte" von der Kommission ausgeschlossen wurden, "die etwa einen sofortigen oder gar keinen Kohleausstieg fordern". Die Kommission verfügte auch über kein Mandat der Bevölkerung, da an der Auswahl ihrer Mitglieder nur die Bundesregierung beteiligt war und nicht alle im Parlament vertretenen Parteien. Ein anderer Punkt ist die "Throughput-Legitimität". Sie bezieht sich unter anderem darauf, wie die einzelnen Mitglieder in den Prozess eingebunden waren und wie transparent die Arbeit abläuft.

Von "Scheinbeteiligung" war demnach die Rede: Wesentliche Teile des Kommissionsberichtes seien außerhalb derselben verhandelt worden. Und der gesamte Abschlussbericht sei in den Untergruppen entstanden. "Wer dort nicht vertreten gewesen sei, hätte nur am letzten Tag noch Änderungsvorschläge einbringen und über den Gesamtentwurf abstimmen können."

Von einer transparenten Arbeitsweise der Kommission kann keine Rede sei: Da keine Protokolle existieren lässt sich weder die Diskussion nachverfolgen noch die Beiträge ihrer einzelnen Mitglieder. Ein Vertreter einer Umweltorganisation hatte das wie folgt beschrieben:

"Es ging um Versorgungssicherheit und ‚Was kann man bis wann abschalten‘. So und dann hat (…) jemand aus dem BMWi gesagt, ja bis 2020 könnten wir eigentlich rund 13 bis 15 Gigawatt Kohlestrom vom Netz nehmen. Da kam von vorne von Tillich die Nachfrage: Haben Sie gerade 13 bis 15 Gigawatt gesagt? Hat der gesagt: Ja, 13 bis 15 Gigawatt. Das wäre ein wunderbarer Punkt gewesen, um da mal einen Pflock einzuschlagen, zu sagen: Okay, jetzt mal hier miteinander festhalten, 13 bis 15 Gigawatt wären möglich gewesen. Aber sowas hat eben nie stattgefunden."

Einige Mitglieder der Kommission monierten, dass keine Maßnahmen ergriffen worden seien, um den unterschiedlichen Umfang an Erfahrungen in der Kommission auszugleichen. Einige würden das "Polit-Schauspiel" nicht kennen und sie hätten eine schwierige Position unter lauter "Lobby-Profis" und "Polit-Profis". Die Ungleichheiten seien zudem von der Geschäftsstelle nicht abgebaut, sondern verstärkt worden: Papiere seien erst fünf Minuten vor Beginn der Treffen verschickt worden. Die Mitglieder beklagten auch sehr unterschiedliche Zugangsmöglichkeiten zur Geschäftsstelle.

Die IASS-Autoren kommen zu dem Schluss, die Arbeit der "Kohlekommission" sei "unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten problematisch". Sie können sich aber nicht zu einer grundsätzlichen Kritik überwinden. Es sei nicht davon auszugehen, solche Kommissionen würden in Zukunft weniger notwendig; deshalb unterbreiten sie Vorschläge, wie sich ihre Legitimation erhöhen lässt.

Verschiebung in den nichtöffentlichen Raum

Eine grundsätzliche Kritik an solchen Dialogverfahren trägt der französische Philosoph Grégoire Chamayou in seinem Buch "Die unregierbare Gesellschaft" vor. Der Dialog wurde seit den 1970er Jahren zu einem beliebten Werkzeug von Konzernen, ihre Interessen gegen die Agitation verschiedener Aktivistengruppen zu behaupten. Damals sahen sich Konzerne einem zunehmenden Protest aus der Bevölkerung gegenüber, der mit klassischer Werbung und Public Relations nicht mehr unter Kontrolle zu bringen war. Der Dialog wurde zu einem strategischen Werkzeug des Konzernaktivismus. Chamayou erläutert das ausführlich an Beispiel des Nestlé-Boykotts, der 1977 in den USA ausgerufen wurde. Chamayou schreibt:

"Im Umgang mit den Widersachern sei die zu verfolgende Strategie immer identisch: mit den Realisten verhandeln, in dem Wissen, ‚dass die mit den Realisten ausgehandelte Lösung sich zumeist am Ende durchsetzen wird, vor allem, wenn die Wirtschaft am Entscheidungsprozess teilhat‘, und die Idealisten ‚umerziehen‘, um sie in Realisten zu verwandeln. […] Sind diese ‚Kritiker aus Gewissensgründen‘ einmal umgedreht, verlieren die Radikalen die hohe Glaubwürdigkeit, die ihnen die Unterstützung dieser moralischen Autoritäten verlieh […]. In diesem Stadium können Sie damit rechnen, dass die Opportunisten sich dem endgültigen Kompromiss anschließen."

Ein Vorteil des Dialogs liege darin, dass er die Auseinandersetzung in einen nichtöffentlichen Raum verschiebt. "Man beraubt dadurch die Aktivisten ihrer wichtigsten Ressource, das Öffentlichmachen von Problemen (…)". Kontrahenten sollen eingebunden werden, um sie davon abzuhalten, für ihre Ziele zu mobilisieren. Gleichzeitig diene das Einbinden auch dazu, andere Gruppen zu disqualifizieren und um sie unglaubwürdig zu machen; denn diejenigen, die trotz Kompromiss immer noch behaupten, ein Problem sei nicht gelöst, erscheinen als Radikale mit wenig Glaubwürdigkeit. Und der Dialog solle natürlich auch dem Ergebnis zu mehr Legitimität verhelfen.