Kostunica: "Sieg für Serbien und Russland"
Nach Veto-Drohungen Russlands ziehen die USA und EU eine Resolution für die Unabhängigkeit Kosovos vorerst aus dem UN-Sicherheitsrat zurück. UCK-Veteranen drohen mit bewaffnetem Aufstand
Der Konflikt um den zukünftigen völkerrechtlichen Status des Kosovo nimmt eine überraschende Wendung. Im UN-Sicherheitsrat sind in den vergangenen Tagen fünf jeweils leicht veränderte Resolutionsentwürfe der USA und EU-Länder am entschiedenen Widerstand aus Moskau gescheitert. Damit ist der Versuch der Durchsetzung einer Unabhängigkeit Kosovos durch die Implementierung des so genannten Ahtisaari Plans vorerst vom Tisch. In den kommenden Wochen wird die Kraftprobe zwischen Russland und dem Westen nun in einem neuen Verhandlungsprozess weiter geführt werden. Gleichzeitig droht der ehemalige UCK-Generalstabschef und derzeitige Kosovo-Ministerpräsident Agim Ceku mit einer unilateralen Unabhängigkeitserklärung. Diese würde nach Einschätzung von Experten zu einer neuen Gewaltwelle auf dem Balkan führen.
Die neue Wende in dem seit Monaten hinter den Kulissen des UN-Hauptquartiers am East River in New York anhaltenden diplomatischen Tauziehen um das Kosovo kommt für viele Beobachter überraschend. Noch Anfang Juni hatte George W. Bush unmittelbar nach dem G8-Gipfel in Heiligendamm bei einem Besuch in der albanischen Hauptstadt Tirana erklärt, die Unabhängigkeit Kosovo sei in greifbarer Nähe. Ein „endloser Dialog“ um die Frage des Kosovo sei überflüssig, erklärte der US-Präsident vor einer aus dem Kosovo angereisten Masse von jubelnden Albanern. Kosovo-Regierungschef Agim Ceku griff das Statement euphorisch auf. „Präsident Bush hat nicht nur seine starke Unterstützung für die Unabhängigkeit unterstrichen, in einem gewissen Sinn hat er die Unabhängigkeit bereits erklärt“, freute sich der ehemalige UCK-Kommandant.
„Sicherheitsrat blockiert“
Sechs Wochen später sieht die Welt schon wieder etwas anders aus. Der Vertreter der USA im UN-Sicherheitsrat, Zalmay Khalilzad, hat in der Zwischenzeit mit der Unterstützung der EU-Länder fünf verschiedene Resolutionsentwürfe in das Gremium eingebracht, das allein die völkerrechtliche Befugnis hat, die Unabhängigkeit Kosovos zu proklamieren. Jeder Resolutionsentwurf rückte dabei ein Stückchen mehr vom Ahtisaari Plan ab und kam Russland und Serbien Schritt für Schritt entgegen, ohne jedoch vom Endziel der Unabhängigkeit abzurücken. Damit bissen die westlichen Diplomaten auf Granit. Am vergangenen Freitag schmissen sie schließlich entnervt das Handtuch. „Im Moment ist der Sicherheitsrat blockiert“, erklärte Khalilzad sichtlich verärgert nach der Sitzung vor Journalisten. Agim Ceku regierte „enttäuscht“ auf die Entwicklung. Gejubelt wird nun auf der anderen Seite. Der serbische Premierminister Vojislav Kostunica feiert das Scheitern der USA und EU als „wichtigen Sieg“ für Belgrad und Moskau.
Damit hat Kostunica – zumindest vorübergehend – Recht. Serbien und Russland haben durch ihr eng verzahntes und aufeinander abgestimmtes Vorgehen gleich eine Reihe von Positionen durchgesetzt, die noch vor wenigen Wochen völlig unrealistisch schienen. Erstens haben sie den Ahtisaari Plan praktisch beerdigt. Russlands UN-Botschafter Vitaly Churkin erklärte den Plan zu einem „geschlossenen Kapitel“. Der ehemalige finnische Präsident hatte nach einem 14-monatigen ergebnislosen Verhandlungsprozess zwischen Belgrad und Pristina eine „überwachte Unabhängigkeit“ für das Kosovo vorgeschlagen. Damit wäre Kosovo in Zukunft von einer Mission der Europäischen Union überwacht worden, hätte aber die für Belgrad inakzeptable staatliche Eigenständigkeit erreicht. Statt einer wie auch immer gearteten Umsetzung des Ahtisaari Plans steht nun ein neuer ergebnisoffener Verhandlungsprozess auf der Tagesordnung.
Das ist der zweite Erfolg für Serbien und Russland, die genau darauf seit Monaten insistieren. Wie die Äußerungen westlicher Diplomaten deutlich machen, wird die Forderung Belgrads erfüllt, eine neue Verhandlungsrunde mit den Organen der kosovo-albanischen Selbstverwaltung in Pristina zu beginnen. Vorbereitungen dazu sollen bereits am kommenden Mittwoch (25. Juli) bei einem Treffen der so genannten Balkankontaktgruppe, einem Koordinationsgremium mit Vertretern der USA, Russlands und wichtiger EU-Staaten, in Wien beginnen.
Wie aus diplomatischen Kreisen verlautet, soll unter Anleitung dieses Gremiums – und damit unter Einschluss Russlands, das bei den von Ahtisaari geführten Verhandlungen außen vor geblieben war – in einer zunächst auf 120 Tagen begrenzten Frist ein neuer Dialog zwischen Belgrad und Pristina initiiert werden. Eine endgültige Beschlussfassung über den zukünftigen Status des Kosovos bleibt aber weiterhin dem UN-Sicherheitsrat vorbehalten. Falls sich alle Seiten an diese Vereinbarung halten, hätte sich Serbiens Position erheblich verbessert.
Fehlkalkulationen der westlichen Diplomatie
Warum konnten sich Serbien und Russland im UN-Sicherheitsrat – zumindest vorübergehend – durchsetzen? Es scheinen vor allem vier Faktoren von Bedeutung zu sein. Zu allererst haben die maßgeblich mit dem Kosovo-Problem beschäftigten westlichen Diplomaten offensichtlich die politische Lage in Serbien grundsätzlich falsch eingeschätzt.
Nachdem mit den großflächigen und äußerst gewaltsamen Ausschreitung albanischer Extremisten im März 2004 deutlich wurde (Terror im Kosovo), dass die UN-Verwaltung im Kosovo (UNMIK) auf einer Zeitbombe sitzt, haben sich die westlichen Länder für die Einleitung eines Prozesses entschieden, der zur Unabhängigkeit führen sollte. Obwohl die serbische Führung zu keinem Zeitpunkt ein Entgegenkommen signalisierte, vertraute die westliche Diplomatie darauf, dass durch eine Politik von „Zuckerbrot und Peitsche“ – durch das Angebot von EU-Unterstützungsgeldern und Drohungen vor einer neuen Isolation – Belgrad zum Verzicht auf das Kosovo bereit wäre.
Das Vertrauen in diese Annahme war offensichtlich so groß, dass Brüssel und Washington sich noch nicht einmal Gedanken über einen „Plan B“ machten. Spätestens seit Herbst vergangenen Jahres allerdings wurde deutlich, dass Serbien unter keinen Umständen einer Unabhängigkeit Kosovos zustimmen würde (Neue Verfassung, neue Konflikte). Im Konsens aller relevanten politischen Kräfte wurde eine neue Verfassung erlassen, die in ihrer Präambel Kosovo als „unveräußerlichen Bestandteil“ Serbiens festlegt.
Mit dem kategorischen Festhalten Serbiens am Kosovo, das hauptsächlich durch historische Argumente und die gefährdete Situation der serbischen Minderheit in der zwei Millionen Einwohner zählenden Provinz begründet wird, ist für den Westen nun eine außerordentlich schwierige Situation entstanden. Denn obwohl Kosovo seit dem Bombardement im Frühjahr 1999 von einer UN-Verwaltung regiert wird und Nato-Truppen stationiert sind, wurde die Provinz aufgrund des Druckes von Russland nach der im Juni 1999 beschlossenen UN-Sicherheitsratsresolution 1244 eindeutig als Bestandteil des serbischen Staatsgebietes definiert. Jede Abspaltung Kosovos gegen das Einverständnis der Belgrader Regierung ist daher ohne Zweifel als eine Verletzung der territorialen Souveränität Serbiens zu bewerten. Diese wird im Ersten Kapitel (Artikel 2, Abs. 1) der UN-Charta und zahlreichen internationalen Verträgen als zentrales Grundprinzip von internationalen Staatenbeziehungen geschützt.
Ein Bruch dieses Prinzips könnte für den Westen dramatische negative Folgen in anderen Konfliktregionen haben. Der Präzedenzfall einer völkerrechtswidrigen Abspaltung Kosovos könnte zu Nachahmungsversuchen in den kurdischen Gebieten des Iraks und der Türkei sowie in Abchasien, Süd-Ossetien, Transnistrien und vielen anderen Gebieten mit ähnlich gelagerten ethnisch-territorialen Konflikten führen. Die armenische Unabhängigkeitsbewegung in Berg-Karabach nimmt beispielsweise direkten Bezug auf die Entscheidung zum Kosovo. Hier könnte sich der Konflikt zu einem erneuten Krieg mit Aserbaidschan ausweiten.
Gleichzeitig würde eine völkerrechtswidrige Abspaltung des Kosovos auch die selbst aufgestellten Ordnungsprinzipien des Westens beim Zerfall Jugoslawiens in den 90er Jahren unterminieren und nahezu automatisch neue scharfe Konflikte auf dem Balkan provozieren. Anfang 1992 hatte im Auftrag der Europäischen Gemeinschaft die so genannte Badinter-Kommission festgelegt, dass im zerfallenden Jugoslawien durch „das Recht auf Selbstbestimmung keine bestehenden Grenzen“ zwischen den Republiken der jugoslawischen Föderation verändert werden dürften.
Mit dem Verweis auf dieses völkerrechtliche Prinzip des uti possidetis wurden in der Folge die Unabhängigkeitserklärungen von Slowenien, Kroatien, Bosnien-Herzegowina und Mazedonien anerkannt. Nicht anerkannt wurden durch den Westen allerdings die Unabhängigkeitsreferenden der serbischen Minderheiten in Kroatien und Bosnien-Herzegowina, die sich aus den bestehenden Republiken abspalten und mit Serbien verbinden wollten. Auch die Unabhängigkeitsreferenden der Kosovo-Albaner, der Albaner im südserbischen Presevo-Tal und der albanischen Minderheit in West-Mazedonien wurden 1992 nicht anerkannt. Denn im Gegensatz zu den ehemaligen jugoslawischen Republiken wie Slowenien oder Kroatien war Kosovo immer nur eine autonome Provinz der serbischen Republik in Jugoslawien. Sollte der Westen nun Kosovo dennoch völkerrechtswidrig anerkennen, würden die Badinter-Prinzipen unterlaufen. Das könnte dramatische Folgen für die Stabilität Bosnien-Herzegowinas und Mazedoniens haben.
Zwei weitere Faktoren bestärken die Furcht des Westens vor einer völkerrechtswidrigen Anerkennung Kosovos. Nur durch eine neue UN-Resolution zum Status des Kosovo kann auch eine rechtlich legitimierte Basis für eine neue Mission der Europäischen Union im Kosovo gelegt werden. Diese soll nach dem Ahtisaari-Plan die mittlerweile in den Augen der Bevölkerung völlig diskreditierte und gescheiterte UNMIK ablösen. Eine solche Mission soll zentrale Aufgaben erfüllen, die im Eigeninteresse der EU liegen. Dazu gehört beispielsweise der Aufbau eines Justizsystems und einer effektiven Polizei, um die nach übereinstimmender Auffassung von Experten grassierende Organisierte Kriminalität im Kosovo zurückzudrängen.
Im Fall einer durch den UN-Sicherheitsrat nicht legitimierten Unabhängigkeitserklärung befände sich die geplante EU-Mission aber im rechtlichen Vakuum. Die EU würde von Serbien zu Recht als illegaler Besatzer eines Teils seines Territoriums behandelt werden. Das würde die EU-Erweiterung auf dem Balkan um Jahre zurückwerfen. In der EU deuten sich daher seit Monaten ernste Meinungsverschiedenheiten an. Einige Länder, die selbst Probleme mit sezessionistischen Bewegungen haben oder aus historischen Gründen mit Serbien sympathisieren wie Griechenland, Zypern, Bulgarien, Rumänien, Slowakei und Spanien machen eine Resolution im UN-Sicherheitsrat zur unbedingten Voraussetzung für die Entsendung der EU-Mission.
Der letzte Grund für das überraschende Zurückweichen der USA und EU im UN-Sicherheitsrat am vergangenen Freitag dürfte in der Furcht vor einer weiteren Eskalation der sich ausweitenden Konflikte mit Moskau liegen. Für Russland ist die Auseinandersetzung um das Kosovo in den vergangenen Monaten zu einer Prinzipienfrage geworden. Bei der demonstrativen Unterstützung Putins für Serbien geht es längst nicht mehr um eine Geste der „slawischen Solidarität“, wie bisweilen gemutmaßt wird. Im Kosovo scheint es für Russland vielmehr darum zu gehen, den Westen exemplarisch zum Rückzug vom Unilateralismus zu bewegen, den Moskau seit Jahren auf verschiedenen Ebenen der globalen Politik kritisiert. Die USA und EU haben seit dem Nato-Bombardement Serbiens 1999 Russlands energische Einwände in der Kosovo-Politik konsequent ignoriert. Auch die Statusfrage wurde gegen den erklärten Widerstands Moskaus im vergangenen Jahr neu eröffnet.
Mit dem Insistieren auf das Völkerrecht scheint Putin jetzt den Westen in der Kosovo-Frage in die Defensive treiben zu wollen. Das Ziel scheint dabei zu sein, den Westen an diesem Punkt beispielhaft zur Anerkennung Russlands als wichtigen Machtfaktor in der internationalen Politik zu zwingen. Die Ausgangsposition Moskaus ist dabei günstig. Denn Russland kann im Kosovo-Konflikt nicht nur auf der Grundlage des geltenden Völkerrechtes argumentieren, es kann in der Region auch nichts verlieren. Die letzten russischen Truppen wurden bereits vor drei Jahren zurückgezogen. Dafür kann Russland mit der Eskalation der Kosovo-Frage viel gewinnen. Nicht zuletzt kann es das zentrale Balkanland Serbien zum strategischen Partner aufbauen. Damit kann Moskau in Zukunft das Tempo der im Kreml misstrauisch beäugten weiteren geplanten EU-Osterweiterung und Nato-Expansion erheblich beeinflussen. Nebenbei können russische Firmen auf dem Balkan expandieren. Nicht umsonst erklärte Putin Ende Juni beim Schwarzmeergipfel in Istanbul:
Der Balkan und die Schwarzmeer Region waren immer eine Sphäre unseres speziellen Interesses. Es ist selbstverständlich, dass ein sich neu erhebendes Russland dahin zurückkehrt.
Eskalationsszenarien
Das Pokern um den Kosovo wird auch nach dem Rückzug der Resolution aus dem UN-Sicherheitsrat weiter gehen. Voraussichtlich wird kommende Woche in Wien die Einleitung eines neuen Verhandlungsprozesses beschlossen. Erfolgsaussichten haben diese neuen Gespräche aber kaum. Die albanische Seite besteht weiter genauso kompromisslos auf die Unabhängigkeit wie die serbische Seite auf die staatliche Integrität insistiert. Ein Kompromiss ist nicht zuletzt deshalb kaum vorstellbar, weil die regierenden Eliten auf beiden Seiten ihr politisches Überleben von einem Erfolg ihrer jeweiligen Position abhängig machen.
Während Serbien mit der neuen Entwicklung deutlichen Rückenwind spürt und keinerlei Veranlassung sieht, von seiner Position abzurücken, genießen die Kosovo-Albaner weiterhin die offen erklärte Unterstützung der USA. Noch am vergangenen Donnerstag erklärte Außenminister Condoleezza Rice, die USA hätten sich auf eine „Unabhängigkeit Kosovos verpflichtet“. In Anspielung auf die Auseinandersetzungen im UN-Sicherheitsrat fügte sie hinzu, dass die Abspaltung Kosovos „auf die eine oder die andere Weise“ erreicht werde müsse. Damit macht Rice unmissverständlich deutlich, dass das Zurückweichen der USA im UN-Sicherheitsrat nur taktischer Natur ist. Die USA halten sich weiterhin die Option einer völkerrechtswidrigen unilateralen Anerkennung der Unabhängigkeit Kosovos offen.
Angesichts dieser Konstellation scheint es wahrscheinlich, dass eine erneute Zuspitzung im Konflikt um das Kosovo mit der Einleitung des auf vier Monate befristeten Verhandlungsprozesses lediglich verschoben wird. Die Hauptfrage, welche sich viele Beobachter daher stellt, ist, wie lange die politische Führung der Kosovo-Albaner die aufgestaute Frustration der Bevölkerung noch zurückhalten kann. In völlig verantwortungsloser Weise haben die Repräsentanten der UNMIK, wie deren Chef, der deutsche Diplomat Joachim Rücker, monatelang versprochen, zur Unabhängigkeit fehle nur noch ein kleiner Schritt. Mit jeder neuen Verzögerung wächst nun die Frustration der Bevölkerung, der von der internationalen Gemeinschaft und der albanischen Führungselite seit Jahren suggeriert wird, nur durch die Unabhängigkeit könne sich die miserable soziale und politische Situation verbessern.
Im Kosovo lebt mit dem Durchschnittsalter von 25 Jahren die jüngste Bevölkerung Europas. Gleichzeitig liegt die Arbeitslosigkeit nach offiziellen Zahlen bei etwa 40 Prozent, nach realistischen Schätzungen dagegen weit darüber. Fast 40 Prozent der Bevölkerung gelten nach Kriterien der Weltbank mit einem Einkommen von weniger als 1,42 Euro am Tag als „arm“. 15 Prozent leben in „extremer Armut“ mit einem Einkommen von weniger als 93 Cent am Tag.
In der durch die Kriegserfahrung der 90er Jahre stark polarisierten und emotionalisierten Gesellschaft drohen Radikalisierungsprozesse, die zu einem Zusammenbruch der Kontrollmechanismen führen könnten, welche durch UNMIK und Kfor seit 1999 durchgesetzt wurden. Deutliche Zeichen dafür sind die von staatlichen Organen unsanktionierten offenen Drohungen mit einem erneuten Griff zur Waffe, wie sie in den vergangenen Tagen von führenden Sprechern der UCK-Veteranenverbände geäußert wurden. „Wenn es keine Unabhängigkeit für Kosovo gibt, sind wir gezwungen, wieder als UCK-Soldaten zu agieren“, erklärte Faik Fazliu, ein bekannter ehemaliger UCK-Kommandant, gegenüber Radio Free Europe.
Falls es aber tatsächlich zu neuer Gewalt kommen sollte, wird sich diese kaum auf Kosovo eindämmen lassen. Fazli Veliu, Chef des UCK-Veteranenverbandes in Mazedonien, drohte bereits: “Wir haben mindestens fünftausend Freiwillige in Mazedonien, die im Kosovo kämpfen werden, wenn es notwendig wird.”