Abweisung von Migranten an der Grenze: EU-Politik oder Masterplan einzelner Länder?

Seehofer und Merkel im Streit über die Migrationspolitik und eine komplizierte rechtliche Ausgangslage

Es gibt neuen Streit in der Migrationspolitik zwischen Merkel und Seehofer. Seehofer wollte seinen "Masterplan" dazu morgen in der Bundespressekonferenz vorstellen. Das wurde aber abgesagt, weil sich die Kanzlerin und der Innenminister laut mehreren Medienberichten nicht darüber einig sind, wie die deutsche Position zu Zurückweisungen von Migranten an der Grenze aussehen soll.

Konkret: Soll Deutschland in Zukunft Ausländer an der Grenze zurückweisen, die aus einem sicheren Drittstaat kommen und in Deutschland um ein Asylverfahren bitten?

Tagesschau

Die Frage hat eine enorme politische Wucht und viele Seiten. Dazu gehört zum Beispiel, dass die CSU bei der Landtagswahl im Herbst unbedingt gut abschneiden will, dass die schwache SPD, die kein eigenes, überzeugendes Konzept hat, nun aus dem Streit innerhalb der Union ein paar Pluspunkte holen will.

Dazu gehören die Entscheidungen vom September 2015 und die daraus folgende Politik des Durchwinkens und der offenen Grenzen, bis im Frühjahr 2016 die Balkanroute geschlossen wurde - und das seither anhaltende Hoch der AfD und der neuen Rechten.

Zur Grenzfrage gehört auch, dass Merkel mittlerweile eine neue Wertschätzung für Orbàns Grenzpolitik entwickelt hat. Ungarn mache an der EU-Auengrenze zu Serbien "gewissermaßen für uns die Arbeit", sagte sie am vergangenen Sonntag bei Anne Will. Das wäre ihr früher nicht so einfach über die Lippen gekommen.

"Steuern und ordnen"

Damit ist auch ein Problem der Ebenen angesprochen, von dem im Streit zwischen Merkel und Seehofer berichtet wird: Merkel strebt demnach eine europäische Einigung an, Seehofer richtet seinen Schwerpunkt auf Lösungen, die in Deutschland in eigener Regie gemacht werden können.

Er will hier und jetzt "steuern und ordnen", gibt der Innenminister und CSU-Chef in seinen Erklärungen zu verstehen. Merkel will die Frage, wie die deutsche Grenzpolitik gegenüber Migranten aussehen soll, zusammen mit den anderen EU-Ländern klären. Die nächste Sitzung des Europa-Rates gilt dafür als Schlüsselereignis.

Europäisches Recht geht vor nationales Recht

Rechtlich gesehen ist die Sache sehr kompliziert. Sie läuft aus dieser Sicht eher darauf hinaus, dass Merkels europäischer Ansatz derjenige ist, der an den entscheidenden politischen und juristischen "Stellschrauben" arbeitet (von Ausnahmesituationen, in denen jeder Staat völlig souverän handeln kann, abgesehen).

Denn europäisches Recht geht vor nationales Recht. Das bedeutet, wie es der Professor für Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht an der Universität Konstanz, Daniel Thym, im April im Tagesspiegel in kurzer Form und ausführlich Anfang Mai im Verfassungsblog darlegt: "Maßgeblich sind die Dublin-Regeln, nicht ein isolierter Blick in das Grundgesetz." Das habe auch das Bundesverfassungsgericht festgestellt.

Folgt man den Ausführungen des Juristen zur Anwendung der Dublin-Regeln, so stellt sich die Frage, ob Seehofers neue Informationsgrundlage zu Migranten, die er nun über die Europäische Asyldatenbank hat, reicht, um ihnen den Grenzübertritt zu verbieten. Bislang gelten laut Thym für die Behandlung von Migranten, die bereits in einem anderen Land EU-Gebiet betreten haben, folgende Regelungen zum "Überstellungsverfahren":

(…) in der Sache erklärt die europäische Dublin-Verordnung zwar in den meisten Fällen einen anderen Staat für zuständig, verknüpft dies jedoch mit einem Überstellungsverfahren. Die deutschen Behörden dürfte viele Asylbewerber zurückschicken, allerdings nicht zu unseren direkten Nachbarn in Österreich oder der Schweiz, sondern in die Außengrenzländer Italien, Griechenland oder Kroatien.

Die Crux ist nun, dass die Rückführung nur innerhalb einer Frist möglich ist. In Artikel 29 der Dublin-Verordnung steht nämlich schwarz auf weiß, dass Deutschland ein eigenes Asylverfahren durchführen muss, wenn die Überstellung binnen sechs Monaten nicht gelingt. Deutschland könnte die Dublin-Regeln also strenger handhaben und hätte dies auch im Winter 2015/16 tun können, aber es ist noch kein Rechtsbruch, eine Handlungsoption nicht zu nutzen.

Daniel Thym

Der letzte Satz bezieht sich auf die seither viel diskutierte Anweisung des damaligen Innenministers de Maizière von September 2015, die Thym, wie im Zitat angedeutet, nicht als Rechtsbruch sieht. Seiner Auslegung nach wäre sie nämlich rechtlich gar nicht nötig gewesen. Die Regierung hatte damals erklärt, dass sie keine Flüchtlinge an der Grenze abweisen werde, auch wenn sie aus sicheren Drittstaaten kommen, so die Anweisung von de Maizière.

Die deutsche Regierung habe damit formell nicht gegen die Dublin-Verordnungen verstoßen, politisch hätte man dies freilich anders machen können, wie es Thyms darlegt. Es habe aber durchaus politischen Gestaltungsraum gegeben und es gebe ihn auch jetzt, wenn man keine offene Grenzen haben will, so der Rechts-Professor.

Fingerabdruck-Datei: Neue Grundlage für Abweisungen?

Anders als im September 2015 hat der amtierende Innenminister aber anscheinend eine andere Informationsgrundlage. "Im Plan Seehofers ist vorgesehen, Personen zurückzuweisen, die in der Europäischen Asyldatei registriert sind, also bereits in anderen Ländern als Asylsuchende aufgetreten sind", berichtet die FAZ heute. In der Welt ist zu erfahren, dass sich mithilfe der Fingerabdruckdatei Eurodac feststellen lässt, ob ein Asylsuchender bereits in einem anderen Land einen Antrag gestellt hat.

Die Frage wäre, ob diese Prozedur rechtlich als Überprüfung ausreicht, um festzustellen, welches Land für den Asylantrag zuständig ist - und um einem langwierigeren "Überstellungsverfahren" aus dem Weg zu gehen. Wäre es damit möglich, dass die Asylsuchenden beispielsweise an der Grenze zwischen Österreich und Deutschland abgewiesen werden können und gar nicht erst deutschen Boden betreten dürfen? Und wie würden Österreich oder andere Nachbarländer darauf reagieren?

Laut Thym gebe es eine Klausel in der Dublin-Verordnung in Artikel 20 Absatz 4, "von der", so Thym in einem Interview mit der Welt, "manche behaupten, dass sie eine solche Zurückweisung an der Grenze erlaubt."

Das würde dann auf Fälle zutreffen, wie er oben angedeutet ist, wo die oder der Asylsuchende auf ausländischem Terrain ist. Dann müsste sich möglicherweise Österreich darum kümmern. Hier die Textstelle dazu:

Artikel 20, Einleitung des Verfahrens
(4)Stellt ein Antragsteller bei den zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats einen Antrag auf internationalen Schutz, während er sich im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats aufhält, obliegt die Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats dem Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet sich der Antragsteller aufhält. Dieser Mitgliedstaat wird unverzüglich von dem mit dem Antrag befassten Mitgliedstaat unterrichtet und gilt dann für die Zwecke dieser Verordnung als der Mitgliedstaat, bei dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde. Der Antragsteller wird schriftlich von dieser Änderung des die Zuständigkeit prüfenden Mitgliedstaats und dem Zeitpunkt, zu dem sie erfolgt ist, unterrichtet.

Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013

Geht es nach Thym wäre es "rechtlich riskant", diese Klausel in Anspruch zu nehmen. Sie sei ursprünglich für das sogenannte Botschafterasyl gedacht gewesen.

Es gibt nun einige, die sagen, das kann man auch auf die Grenze anwenden. Meiner Meinung nach passt das nicht, weil sich die meisten Migranten beim Stellen ihres Antrags tatsächlich bereits auf deutschem Staatsgebiet befinden. Allerdings sehen einige das anders und die Politik könnte nunmehr versuchen, diese rechtliche Unsicherheit zu nutzen, um abzuwarten, ob die Gerichte sie korrigieren.

Daniel Thym, Interview mit der Welt, 12.Juni 2018, Printausgabe

Der Kanzlerin sind solche Testläufe offensichtlich zu riskant. Im Fall Italiens und Griechenlands wird aber auch mit großer Dringlichkeit erkennbar, dass es eine EU-Regelung braucht.