Der Internationale Strafgerichtshof nimmt seine Arbeit auf

Im 21. Jahrhundert soll die Straflosigkeit für die schwersten Verbrechen weltweit verschwinden, erste Fälle könnten bald verhandelt werden

Vor über 120 Jahren wurde der erste Vorschlag zur Gründung eines internationalen Strafgerichtshofes ins Gespräch gebracht. Gustave Monier, einer der Mitbegründer des Roten Kreuzes, wollte die Gräuel im deutsch-französischen Krieg von 1871 geahndet wissen, natürlich ohne Erfolg. Abgesehen von der Tätigkeit des Nürnberger Gerichtshofes und des Militärtribunals für den Fernen Osten nach dem Zweiten Weltkrieg hatte die internationale Verfolgung der schwersten denkbaren Verbrechen, zu denen Menschen fähig sind, auch im darauf folgenden Jahrhundert keine praktische Bedeutung. Die vom UN-Sicherheitsrat 1993 und 1994 eingesetzten Tribunale für Jugoslawien und Rwanda sind hier nur späte und begrenzte Meilensteine.

Massenmörder, Verbrecher und Diktatoren vom Schlage eines Idi Amin, Joseph Desiré Mobutu oder Pol Pot hatten keinen Grund zur Beunruhigung, auch nicht ihre Unterstützer in der westlichen Welt, etwa der Träger des Aachener Karlspreises, Henry Kissinger. Internationaler Strafgerichtshof? Das Projekt wurde noch vor zehn Jahren als Utopie abgetan, ein Schicksal, das heute oftmals noch Vorschläge wie die Einrichtung einer Parlamentarischen Versammlung bei den Vereinten Nationen - als Vorstufe eines Weltparlaments - oder einer ständigen UN-Eingreiftruppe ereilt. Indes, aus der Utopie ist Wirklichkeit geworden.

In diesen Wochen bereitet sich die Anklagebehörde auf ihre Tätigkeit vor, am 22. April wurde mit Luis Moreno Ocampo ein ausgewiesener Menschenrechtler zum Leiter der Anklagebehörde gewählt, ein Jurist, der in den 1980ern an den Prozessen gegen die argentinische Militärjunta mitgewirkt und sich als Präsident der lateinamerikanischen Sektion von Transparency International der Korruptionsbekämpfung widmet. Bereits Anfang Februar wurden die 18 Richter gewählt, das Statut für einen Internationalen Strafgerichtshof (IstGH bzw. ICC) ist im vergangenen Jahr zum 1. Juli 2002 in Kraft getreten.

Historische Niederlage der USA

Der historische Durchbruch auf dem Weg zu einem Internationalen Strafgerichtshof wurde vor fünf Jahren bei der diplomatischen Konferenz in Rom errungen. Nach wochenlangem Ringen einigte sich die Staatengemeinschaft in einer Abstimmung in der Nacht zum 18. Juli 1998 auf das nun gültige Statut. Mit einem Scheitern der Konferenz war jederzeit zu rechnen. Der mühsam erarbeitete Vorentwurf des Statuts war mit über 1.400 Dissens anzeigenden Klammern und fast 200 Optionen durchsetzt, die bei den Verhandlungen ausgeräumt werden mussten.

Mit 120 Ja- gegen 7 Nein-Stimmen bei 21 Enthaltungen wurde die Abstimmung über die Endfassung zur verheerendsten diplomatischen Niederlage der USA in den 1990er Jahren. Bis zuletzt versuchte ihre Delegation in Rom und Lobbyisten des Pentagon in aller Welt, eine Einigung zu verhindern. Auch die Hintertreibung des Ratifikationsprozesses ist den USA trotz massiver Bemühungen nicht gelungen, im Gegenteil. Auch nach Rom konnte niemand vorhersehen, dass die zum Inkrafttreten des Statuts erforderliche 60. Ratifikation nach nur vier Jahren beim UN-Generalsekretär hinterlegt würde (Startschuss für den Internationalen Strafgerichtshof). Selbst das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge, das im Mai 1969 ausgehandelt wurde, brauchte bis zum Inkrafttreten etwas mehr als zehn Jahre - und hier waren nur 35 Ratifikationen nötig.

Das Statut von Rom

Die Zielsetzung des IStGH ist klar: Die Straflosigkeit schwerster Verbrechen soll im 21. Jahrhundert ein Ende haben. Nach dem Statut erstreckt sich seine Gerichtsbarkeit entsprechend auf Völkermord, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Aggression. Für das letztgenannte Verbrechen des Angriffskrieges steht eine Definition allerdings noch aus. Eine rückwirkende Jurisdiktion gibt es nicht. Angeklagt werden nicht Staaten, sondern Individuen - unabhängig von ihrem Amt oder ihrer Stellung.

Der IStGH kommt aber nur zum Zug, wenn die nationale Gerichtsbarkeit versagt, nicht existiert oder sich als parteiisch erweist; einer der in Rom geschlossenen Kompromisse. Zur Rechenschaft gezogen werden kann ein Täter außerdem nur dann, wenn er einem Staat angehört, der das Statut ratifiziert hat, oder wenn die Verbrechen auf dem Territorium eines solchen Vertragsstaates begangen wurden. Die gerichtshoffreundlichen Staaten, die sogenannten like-minded states, hätten sich statt dessen universelle Zuständigkeit gewünscht.

Nach dem Statut entstehen nun erhebliche Zuständigkeitslücken: Bisher haben Staaten wie die USA, Israel, China, Russland, die Türkei, Indien und Pakistan von einem Beitritt abgesehen. Ihre Staatsangehörige können so überhaupt nur zur Verantwortung gezogen werden, wenn Sie das in Frage stehende Verbrechen auf dem Territorium eines Vertragsstaats verübt haben; aber immerhin, die Anzahl der Vertragsstaaten wächst beständig Im Februar 2002 haben 89 Ratifikationen vorgelegen, mit 139 der 191 Ländern der Welt kann nach Stand der Dinge gerechnet werden. Wenn im Jahr 2009 die nach Art. 123 des Statuts vorgesehene Überprüfungskonferenz zusammentritt, so hoffen Menschenrechtler und Nichtregierungsorganisationen, könnten darüber hinaus einige der Mängel aus dem Statut beseitigt werden.

Marionetten-Gerichtshof des Sicherheitsrates verhindert

Ein wichtiger Erfolg von Rom spiegelt sich in der Kompetenz des Anklägers, Untersuchungen ex officio einzuleiten. Hierbei unterliegt er lediglich einer Kontrolle des Gerichts und kann so auf Grundlage "inhaltlich erhärteter Informationen" jeder Art von Amts wegen tätig werden - eine große Chance für Menschenrechtsorganisationen und die Opfer von Verbrechen.

Ohne Zweifel wird der Ankläger politischem Druck von außen ausgesetzt sein. Einer unmittelbaren Politisierung der Anklagebehörde etwa durch den UN-Sicherheitsrat oder die Versammlung der Vertragsstaaten sollte durch diese Regelung aber vorgebeugt werden. Ursprünglich wollten die Vetomächte im Sicherheitsrat einen Marionetten-Gerichtshof durchsetzen, der nur nach Zustimmung des höchsten UN-Gremiums hätte tätig werden dürfen.

Propagandistische Eingaben

Die Anklagebehörde wird mit vielen unseriösen und propagandistisch motivierten Eingaben behelligt werden. Dazu gehören zum Beispiel Forderungen, britische oder US-amerikanische Entscheidungsträger wegen des Irak-Kriegs zur Verantwortung zu ziehen. Dazu fehlen fundamentale Voraussetzungen. Schon bei der Prüfung der Zuständigkeit wäre das Ende der Fahnenstange erreicht: von den beteiligten Parteien hat lediglich Großbritannien ratifiziert und dessen Justiz geht zunächst einmal vor.

Davon abgesehen - und das ist von größerer Bedeutung - scheitert eine Prüfung auch auf der tatbestandlichen Seite. Die unter das Statut fallenden Kriegsverbrechen müssen "im Rahmen eines Planes oder einer Politik oder als Teil der Begehung solcher Verbrechen in großem Umfang verübt" worden sein. Gleiches gilt entsprechend für Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Ob es einem gefällt oder nicht, das Gegenteil davon war dezidiertes Ziel der alliierten Streitkräfte: nämlich die bestmögliche Schonung der Zivilbevölkerung.

Sicherheitsrat könnte Zuständigkeit begründen

Wenig aussichtsreich sind beispielsweise auch Forderungen der International Bar Association (IBA) und der Zimbabwe Human Rights Association (ZimRights) nach einer Anklage gegen Zimbabwes autokratischen Herrscher, Robert Mugabe. Dieser Fall ist aber anders gelagert: angesichts massiver Folter und schwerer Menschenrechtsverbrechen als Teil der Regierungspolitik könnten hier die materiellen Voraussetzungen des Statuts gegeben sein. Es fehlt allein an der formalen Zuständigkeit, denn Zimbabwe ist natürlich nicht dem Statut beigetreten.

Die allgemeinen Zuständigkeitsvoraussetzungen sind allerdings nicht erforderlich, wenn der Sicherheitsrat eine Situation nach Art. 13 b) des Statuts an den Gerichtshof überweist. Durch einen solchen Beschluss könnte der IStGH auch in solchen Fällen wie dem des Robert Mugabe Ermittlungen aufnehmen - oder zum Beispiel in Sachen Saddam Hussein. Einer der ersten Fälle nach Art. 13 b) könnte allerdings der sechsmonatige Bürgerkrieg in der Elfenbeinküste werden, der am 19. September 2002 ausgebrochen ist und das Land fast gespalten hätte. Schwere Menschenrechtsverletzungen sollen sowohl auf Seite der Regierungstruppen, als auch auf Seiten der Rebellen verübt worden sein. Wie am 12. März 2003 anlässlich der Bildung einer Interimsregierung aus dem Umkreis des Präsidenten Laurent Gbagbo und des UN-Botschafters Philippe Djangone Bi verlautete, will die Elfenbeinküste den Sicherheitsrat dazu bewegen, die Angelegenheit an den IStGH zu verweisen. Mit einem solchen Verfahren sollten die Verantwortlichen von unabhängiger Seite ermittelt und zur Rechenschaft gezogen werden. Dass der IStGH jedenfalls gegen die Vetomächte im Sicherheitsrat niemals über Art. 13 b) tätig werden wird, muss wohl kaum näher erläutert werden.

Weitere erste Fälle

Gleichwohl sind erste Fälle in Sicht, bei denen die Anklagebehörde möglicherweise auch nach den allgemeinen Voraussetzungen tätig werden kann. Betroffen sind Verbrechen in der Demokratischen Republik Kongo und in der Zentralafrikanischen Republik, Länder, die beide dem Statut beigetreten sind. Bei einem Massaker in Dörfern der nordkongolesischen Region Ituri sind am 3. April dieses Jahres mindestens 966 Menschen getötet worden, der bisher schlimmste Übergriff in dem inzwischen über vier Jahre tobenden Bürgerkrieg.

Wenig überraschend ist, dass die wegen des Irak-Krieges auf den Strassen befindlichen "Friedensbewegten" davon keine Notiz genommen haben. Wenige Tage später - am 8. April - hat der UN-Sicherheitsrat das Massaker verurteilt und gefordert, "that the perpetrators be identified and brought to justice immediately". Der UN-Hochkommissar für Menschenrechte, Sergio Vieira de Mello, wurde beauftragt, die Vorgänge zu begutachten und schnellstmöglich zu berichten. Seine Forderung nach einem Verfahren vor dem Internationalen Strafgerichtshof kam prompt.

Im Fall der Zentralafrikanischen Republik geht es um Verbrechen im Zusammenhang mit dem Putschversuch zwischen dem 25. und 30. Oktober 2002. Einen Monat später war ein Untersuchungsteam der Fédération Internationale des Ligues des Droits de l'Homme (FIDH) in Bangui und untersuchte systematische Fälle von Vergewaltigung, Exekution, Plünderung sowie anderer Übergriffe gegen die Zivilbevölkerung und erhielt Hinweise auf Massengräber. Die Übergriffe seien durch regierungsnahe Truppen verübt worden, um die lokale Bevölkerung wegen angeblicher passive Komplizenschaft mit den Rebellen um General Bozizé abzustrafen. Eine persönliche Verantwortlichkeit betrifft nach FIDH u.a. den Armeekommandeur Jean Pierre Bemba und den Präsidenten selbst, Ange-Félix Patassé.

Hier könnte möglicherweise eine in Art. 28 verankerte "Spezialität" des IStGH-Statuts zum Tragen kommen: Entscheidungsträger können sich demnach auch dann strafbar machen, wenn sie trotz besseren Wissens nicht gegen die Verübung von Verbrechen in unteren Rängen der Befehlskette in angemessener Weise vorgehen.

Rolle der Nichtregierungsorganisationen

Die erfolgreiche und schnelle Verwirklichung der historischen Idee eines ständigen Internationalen Strafgerichtshofes wäre ohne die massive Unterstützung des Projekts in der internationalen Zivilgesellschaft nicht möglich gewesen. Die 1995 vom World Federalist Movement (WFM) initiierte Coalition for the International Criminal Court (CICC) umfasste schon bald mehr als 1.000 Nichtregierungsorganisationen (NGOs) in aller Welt: Menschenrechtsorganisationen, Frauengruppen, Juristenvereinigungen und viele andere. So erklärte UN-Generalsekretär Kofi Annan in einer Rede vom 7. August 1998 völlig zutreffend:

"Die NGO-Koalition für einen Internationalen Strafgerichtshof hat ein Netzwerk hunderter NGOs und Völkerrechtsexperten zusammengebracht, um Strategien für einen gerechten und effektiven Strafgerichtshof zu entwickeln und um Aufmerksamkeit zu schaffen. Ihre Anstrengungen haben sich mit der Unterzeichnung des ICC-Statuts vor drei Wochen in Rom ausgezahlt."

Das erklärte Ziel der CICC ist das Ende der Straflosigkeit für die schwersten Verbrechen: Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und Angriffskrieg. Gemeinsam mit den gerichtshoffreundlichen Staaten ist sie diesem Ziel einen entscheidenden Schritt näher gekommen.