"Hier muss kräftig gegengesteuert werden"

Dieter Deiseroth: Deutschland ist völkerrechtlich gesehen ein souveräner Staat. Im sogenannten 2+4-Vertrag, der am 15. März 1991 in Kraft getreten ist, ist wirksam vereinbart worden, dass die drei Westmächte und die Sowjetunion "hiermit ihre Rechte und Verantwortlichkeiten in Bezug auf Berlin und Deutschland als Ganzes" beenden. Außerdem wurde darin festgelegt, dass "die entsprechenden, damit zusammenhängenden vierseitigen Vereinbarungen, Beschlüsse und Praktiken beendet und alle entsprechenden Einrichtungen der vier Mächte aufgelöst" werden. Das vereinte Deutschland habe "demgemäß volle Souveränität über seine inneren und äußeren Angelegenheiten". Das steht so in Artikel 7 des 2+4-Vertrages. Damit gibt es in Deutschland kein originäres Besatzungsrecht mehr, das die völkerrechtliche Souveränität Deutschlands beschränkt oder gar aufhebt.

Es existieren allerdings weiterhin Souveränitätsbeschränkungen Deutschlands zugunsten der früheren westlichen Besatzungsmächte auf der Grundlage völkerrechtlicher Verträge aus den 1950er und 1960er Jahren, in die früheres Besatzungsrecht eingeflossen war. Diese Abkommen verschaffen zum Beispiel den USA nach wie vor erhebliche Handlungsmöglichkeiten in Deutschland, die nur sehr schwer zu kontrollieren sind.

Dieter Deiseroth: Es geht dabei vor allem um Abkommen über das Recht der drei Westmächte zur Stationierung von Militär in Deutschland und damit in Zusammenhang stehende Befugnisse zum "Schutz der Sicherheit von in der Bundesrepublik stationierten Truppen". Grundlage dafür sind nach wie vor Artikel 4 Absatz 2 Satz 2 und 3 sowie Artikel 5 Absatz 1 und Absatz 2 des so genannten Deutschland-Vertrages in Verbindung mit Artikel 1 des Aufenthaltsvertrages. Beide Verträge sind seit dem 5. Mai 1955 in Kraft.

Ferner muss man dazu insbesondere auch das mit Deutschland abgeschlossene - diskriminierende - Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut von 1959 rechnen, das 1963 in Kraft gesetzt wurde. Hinzu kommt eine Vielzahl von völkerrechtlichen Vereinbarungen, die die Bundesrepublik unter anderem mit den USA im Hinblick auf die Anwesenheit ihrer Truppen insbesondere zur "Förderung und Wahrung der Sicherheit" sowie in Bezug "auf den Schutz des Vermögens der Bundesrepublik, der Entsendestaaten und der Truppen, namentlich auf die Sammlung, den Austausch und den Schutz aller Nachrichten, die für diese Zwecke von Bedeutung sind", abgeschlossen hat.

Dieter Deiseroth: Nehmen wir das Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut (ZA-NTS). Nach Artikel 3 sind die deutschen Behörden und die der Gaststreitkräfte, damit also auch ihre Nachrichtendienste, "zu gegenseitiger Unterstützung" verpflichtet. Diese erstreckt sich insbesondere "auf die Förderung und Wahrung der Sicherheit sowie den Schutz des Vermögens der Bundesrepublik, der Entsendestaaten und der Truppen, namentlich auf die Sammlung, den Austausch und den Schutz aller Nachrichten, die für diese Zwecke von Bedeutung sind". Außerdem bezieht sich diese vertraglich vereinbarte gegenseitige Unterstützung "auf die Förderung und Wahrung der Sicherheit sowie auf den Schutz des Vermögens von Mitgliedern der Truppen und der zivilen Gefolge und Angehörigen sowie von Staatsangehörigen der Entsendestaaten, die nicht zu diesem Personenkreis gehören". Im Rahmen dieser Zusammenarbeit "gewährleisten die deutschen Behörden und die Behörden einer Truppe durch geeignete Maßnahmen eine enge gegenseitige Verbindung".

Die Weite und Unbestimmtheit dieser Regelungen eröffnet weite Handlungsfelder und Grauzonen. Da auf Artikel 3 ZA-NTS in zahlreichen Gesetzen und völkerrechtlichen Vereinbarungen Bezug genommen wird und da die Vorschrift - augenscheinlich bewusst - nur sehr vage formuliert ist, stellt sie eine offene Flanke für den Grundrechtsschutz in Deutschland dar.

Dieter Deiseroth: In der Tat hat die deutsche Bundesregierung in Ziffer 6 eines geheimen Notenwechsels vom 27.5.1968 mit den drei Westmächten ausdrücklich den in einem früheren Schreiben des Bundeskanzlers Adenauer vom 23.10.1954 "zum Ausdruck gebrachten Grundsatz des Völkerrechts und damit auch des deutschen Rechts bekräftigt, wonach abgesehen vom Falle des Notstands, jeder Militärbefehlshaber berechtigt ist, im Falle einer unmittelbaren Bedrohung seiner Streitkräfte die angemessenen Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um die Gefahr zu beseitigen".

Es wird dabei nicht definiert, unter welchen Voraussetzungen eine "Gefahr" und eine "unmittelbare Bedrohung" in diesem Sinne vorliegen kann. Schon weil eine gerichtliche Überprüfung nicht vorgesehen ist, dürfte damit aber dem jeweiligen Militärbefehlshaber ein weiter Beurteilungsspielraum zukommen. Ihm allein obliegt dann auch zu entscheiden, ob und welche Mittel er einsetzt. In Betracht kommen kann dabei auch die Einschaltung des US-Militärgeheimdienstes NSA. Es ist bisher völlig ungeklärt, ob der Militärbefehlshaber oder die NSA, wenn sie im Falle einer "Gefahr" bei ihren "angemessenen Schutzmaßnahmen" in Deutschland nachrichtendienstliche Mittel einsetzen, eigenständig handeln können oder sich nach Maßgabe des G10-Gesetzes immer an den BND oder das Bundesamt für Verfassungsschutz wenden müssen. Klar ist damit in dieser Grauzone jedenfalls, dass hier ein wichtiges Einfallstor für Überwachungsmaßnahmen existiert.

Dieter Deiseroth: Die USA verfügen über ein weltweites Netz von Militärstützpunkten in über 140 Staaten, in denen mehrere Hunderttausend Militärangehörige und ihr sogenanntes ziviles Gefolge stationiert sind. Diese sind netzwerkartig miteinander verflochten. Auch in Deutschland ist den US-Streitkräften eine Vielzahl von Liegenschaften zur ausschließlichen Nutzung überlassen worden.

In den letzten Monaten sind zahlreiche Berichte publiziert worden, wonach in Deutschland auf überlassenen Liegenschaften US-Einrichtungen betrieben werden, die möglicherweise in NSA-Abhöraktionen aktiv einbezogen sind. Das gilt etwa für das 2012 im US-Hauptquartier (USEUCOM) in Stuttgart-Vaihingen eingerichtete "Joint Interagency Counter Trafficking Center - JICTC". Auf parlamentarische Anfrage hat die Bundesregierung im Deutschen Bundestag erklärt, sie habe zu den dort erfolgenden Aktivitäten keine nähere Kenntnis. Die US-Regierung sei der Auffassung, dass die Mitarbeiter von JICTC als ziviles Gefolge im Sinne des NATO-Truppenstatuts einzuordnen seien, was aus Sicht der Bundesregierung unter bestimmten Voraussetzungen möglich sei. Die US-Regierung sei von ihr hierzu um weitere ausführliche Informationen gebeten worden. Auch eine NSA-Einrichtung in Griesheim bei Darmstadt steht in der Kritik. Ähnliches gilt offenbar für das in Wiesbaden-Erbenheim errichtete neue US-Kommandozentrum, in dem nach Medienberichten auch für die NSA umfangreiche Einrichtungen geschaffen werden sollen.

Ein Sprecher des Innenministeriums hat noch vor wenigen Monaten auf NDR-Anfrage erklärt, man sehe "keinen Anlass zu zweifeln, dass die US-Behörden auf der Grundlage des US-amerikanischen Rechts handeln". Seit kurzem stehen auch das US-Generalkonsulat in Frankfurt am Main und jüngst auch die US-Botschaft in Berlin im Verdacht, mit ihren leistungsfähigen Antennenanlagen intensive Überwachungsaktivitäten zu entfalten.

Dieter Deiseroth: Innerhalb der ihnen zur ausschließlichen Nutzung überlassenen Liegenschaften und im Luftraum darüber können die ausländischen Truppen und ihr ziviles Gefolge nach Artikel 53 ZA-NTS alle zur befriedigenden Erfüllung ihrer Verteidigungspflichten erforderlichen Maßnahmen treffen. Dabei gilt "das deutsche Recht", "soweit nicht in diesem Abkommen und in anderen internationalen Übereinkünften etwas anderes vorgesehen ist" und "sofern nicht die Organisation, die interne Funktionsweise und die Führung der Truppe und ihres zivilen Gefolges, ihrer Mitglieder und deren Angehöriger ... betroffen sind". Abgesehen von den enormen tatsächlichen und politischen Schwierigkeiten, auf den überlassenen Liegenschaften die Einhaltung deutschen Rechts zu kontrollieren, ist damit ein weites Feld zur Betätigung und zur Freistellung vom deutschen Recht eröffnet.

Dieter Deiseroth: Es handelt sich dabei nicht um einen "Eingriff in die nationale Souveränität", sondern um eine Missachtung des deutschen parlamentarischen Gesetzgebers. Diese Missachtung war nicht ohne das politische Handeln oder Unterlassen der zuständigen deutschen Organe möglich.

Konkret: Nach dem deutsch-alliierten Notenwechsel vom 25.9.1990 sollen der Deutschland-Vertrag und der Aufenthaltsvertrag auf unbestimmte Zeit fortgelten. Kündigungsmöglichkeiten bestehen zwar, sind aber stark eingeschränkt. Dem deutschen Gesetzgeber ist dieser deutsch-alliierte Notenwechsel vom 25.9.1990 nicht zur Zustimmung in Form eines Gesetzes nach Artikel 59 Absatz 2 des Grundgesetzes vorgelegt worden. Das ist umso erstaunlicher, als in Artikel 3 Absatz 1 des Aufenthaltsvertrages 1955 ausdrücklich geregelt worden war, dass dieser insgesamt "außer Kraft" tritt "mit dem Abschluss einer friedensvertraglichen Regelung mit Deutschland oder wenn die Unterzeichnerstaaten zu einem früheren Zeitpunkt übereinkommen, dass die Entwicklung der internationalen Lage neue Abmachungen rechtfertigt". Der 2+4-Vertrag vom 15.9.1990 und die damit in Zusammenhang stehenden völkerrechtlichen Vereinbarungen stellten diese "friedensvertragliche Regelung" dar.

Die völkerrechtliche und gesetzliche Vorgabe für die Beendigung des Aufenthaltsvertrages von 1955 wird durch den deutsch-alliierten Notenwechsel vom 25.9.1990 und die seitherige Staatspraxis in ihrer Substanz missachtet.

Dieter Deiseroth: Nochmals: Deutschland ist völkerrechtlich betrachtet ein souveräner Staat. Er hat jedoch kraft eigener Entscheidung aus politischen Gründen in den 1950er und 1960er Jahren vertragliche Beschränkungen seiner Gestaltungs- und Kontrollrechte im Hinblick auf die hier stationierten ausländischen Truppen und deren zivilem Gefolge akzeptiert und hat dies bis heute nicht korrigiert.

Das erschwert in Verbindung mit dem überaus komplizierten und unübersichtlichen Geflecht ergänzender völkerrechtlicher Abkommen und Vereinbarungen die Wahrnehmung der Befugnisse der deutschen Staatsorgane - gerade auch bei der Unterbindung rechtswidriger Ausspähaktionen durch die NSA und andere Geheimdienste in Deutschland. Dies höhlt die staatlichen Schutzpflichten deutscher Stellen gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern und damit Grundrechte aus. Außerdem beeinträchtigt es zugleich letztlich das demokratische Selbstbestimmungsrecht aller Bürgerinnen und Bürger.

Dieter Deiseroth: Meines Wissens seit 1990 nicht. Bemühungen des Auswärtigen Amtes, 1990 eine Beendigung sämtlicher Überwachungsmöglichkeiten nicht nur der Sowjetunion, sondern auch der Westmächte, insbesondere der USA, in Deutschland zu erreichen, blieben, wie der damalige Staatssekretär im Auswärtigen Amt Lautenschlager regierungsintern am 9.10.1990 mitteilte, ohne Erfolg.

Staatsminister Helmut Schäfer (FDP) erklärte damals auf eine parlamentarische Anfrage, die nicht dem NATO-Truppenstatut unterliegenden und für besondere Geheimdienstoperationen zuständigen "Special Forces" der USA würden in Deutschland auch künftig "im Rahmen der NATO" tätig sein. Die Stationierung dieser Einheiten basiere auf dem Aufenthaltsvertrag; ihre Rechte und Pflichten ergäben sich aus dem Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut und den entsprechenden Zusatzvereinbarungen. Für die Anwendung der genannten Verträge auf die in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Streitkräfte der Verbündeten und ihrer "Special Forces" komme es nicht darauf an, ob und in welchem Grad sie in die militärische Befehlsstruktur der NATO eingebettet seien.

Ich hoffe, dass die aktuellen Debatten um die NSA-Ausspähaktionen, von denen in skurriler Weise seit Jahren selbst das Mobiltelefon der Kanzlerin betroffen sein soll, endlich zu einem Umdenken in der Bundesregierung und im Parlament führen.

Dieter Deiseroth: Geheimverträge haben in den internationalen Beziehungen vielfach schlimmste Folgen gehabt. Daher hat man nach dem 1. Weltkrieg versucht, diesen ihre völkerrechtliche Bindungswirkung zu nehmen. Das ist auf völkerrechtlicher Ebene bisher nur insofern gelungen, als sie gemäß Artikel 102 der UN-Charta dem beim UN-Generalsekretär geführten Register gemeldet werden sollen. Vor Organen der UNO, zum Beispiel vor dem Internationalen Gerichtshof und vor dem UN-Sicherheitsrat können sich Staaten nur dann auf einen von ihnen abgeschlossenen Geheimvertrag berufen, wenn er beim UN-Generalsekretär registriert ist.

Nach deutschem Verfassungsrecht bedürfen völkerrechtliche Verträge und Abkommen, die Gegenstände der Gesetzgebung betreffen oder die politischen Beziehungen des Bundes regeln, nach Artikel 59 Absatz 2 des Grundgesetzes der förmlichen Zustimmung des Gesetzgebers. Wird von der Exekutive ein Geheimvertrag geschlossen und dabei der Gesetzgeber umgangen, ist dies Verfassungsbruch.

Dieter Deiseroth: Das ist eine sehr komplizierte Frage, weil ein Erfolg vor Gericht von mehreren Faktoren abhängt. Der Bundestag oder auch antragsberechtigte Teile des Gesetzgebers könnten zum Beispiel eine sogenannte Organklage beim Bundesverfassungsgericht gegen die Bundesregierung erheben. Außerdem kommt in Betracht, den Versuch zu unternehmen, vor den zuständigen Verwaltungsgerichten gegen eine in Rechte von Bürgern eingreifende staatliche Entscheidung deutscher Stellen - zum Beispiel über bestimmte Arten der Kooperation mit ausländischen Nachrichtendiensten oder über die Zulassung oder Duldung solcher Aktivitäten - oder Unterlassung zu klagen und dabei die entscheidungserheblichen Rechtsgrundlagen zur gerichtlichen Überprüfung zu stellen.

In jedem Falle stellen sich sehr schwierige, bisher vielfach ungeklärte rechtliche Probleme, auf die ich hier nicht im Einzelnen eingehen kann. Außerdem geht es sehr real auch um grundsätzliche Fragen des Verhältnisses von Judikative und politischer Macht. Für die Gerichte, die ja auf die Herstellung von Rechtsfrieden ausgerichtet sind, stellen sich dabei komplexe Akzeptanz- und Umsetzungsprobleme. Das geht an die Grenzen dessen, was die Justiz leisten kann. Dabei spielt das gesellschaftliche und politische "Umfeld", in der ein solcher Konflikt ausgetragen wird, eine wichtige Rolle. Belassen wir es bei diesen eher skizzenhaften Bemerkungen.

Dieter Deiseroth: Ob Deutschland die weitere Anwesenheit ausländischer Truppen wünscht, ist eine politische Frage. Diese muss offen diskutiert werden. Nach meiner persönlichen Auffassung gibt es gegenwärtig keine überzeugende Begründung mehr für eine dauerhafte weitere Stationierung von US-Truppen in Deutschland - jedenfalls auf der Grundlage der bisher geltenden Verträge und Abkommen.

Dies gilt umso mehr, als die USA mit Hilfe ihrer Truppen sowie ihrer Nachrichtendienste und eingesetzten privaten Dienstleister weltweit weithin sanktionslos nicht gerade selten Völkerrechtsbrüche begehen - unter anderem 2003 der Aggressionskrieg gegen den Irak, die Menschenrechtsverletzungen in Guantanamo und anderen Internierungslagern, gezielte Tötungen von Terrorismus-Verdächtigen ohne rechtsstaatliche Verfahren, nicht selten unter Inkaufnahme erheblicher Schäden für unbeteiligte Zivilpersonen, die Steuerung von Drohnen-Angriffen durch US-Kommandoeinrichtungen in Deutschland, sowie die CIA-Renditions-Aktionen. Mit den bisher geltenden Verträgen und Abkommen kann dies nicht wirksam verhindert werden, selbst wenn die zuständigen deutschen Stellen dies uneingeschränkt wollten.

Dieter Deiseroth: Meines Erachtens nein. Der demokratische Souverän, also die Bürgerinnen und Bürger, müssen davon erfahren, wenn die gewählte Regierung, die ja kraft Verfassung ohne jede Ausnahme an das geltende Recht gebunden ist, diese in einem demokratischen Verfassungsstaat zentrale Pflicht verletzt. Wie sollten die Bürgerinnen und Bürger sonst auch ihr fundamentales demokratisches Recht, ihr Wahlrecht, verantwortlich wahrnehmen und eine Regierungsmehrheit abwählen können, wenn ihnen solche Informationen vorenthalten werden?

Dieter Deiseroth: Rechtspolitisch gerechtfertigt wird diese Schweigepflicht in erster Linie mit dem intendierten Schutz der so genannten Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste sowie dem "Wohl" und der "Sicherheit" des Staates. Das sind Kategorien, die es wert sind, im Hinblick auf das Demokratiegebot des Grundgesetzes sowie die ausnahmslose Bindung aller staatlichen Gewalten an Gesetz und Recht, insbesondere auch die Grundrechte, auf den verfassungsrechtlichen Prüfstand gestellt zu werden.

Ich meine, es kann niemals dem "Wohl" oder der "Sicherheit" eines Staates dienen, wenn hingenommen wird, dass staatliche Organe gegen Gesetze oder gar gegen die Verfassung verstoßen. Das wäre ein Widerspruch in sich. Was das sogenannte "Funktionsfähigkeits"-Argument betrifft: Zur Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste und der Exekutive insgesamt gehört in einem demokratischen Verfassungsstaat zwingend, dass sie die ihnen gezogenen rechtlichen Grenzen strikt einhalten. Wenn sie dazu nicht in der Lage oder nicht willens sind, können sie in einem demokratischen Verfassungsstaat ihre Funktion nicht erfüllen, sind also gerade nicht funktionsfähig. Deshalb dient es gerade ihrer Funktionsfähigkeit, dafür Sorge zu tragen, dass begangene Verfassungs- und Gesetzesbrüche aufgedeckt werden.

Dieter Deiseroth: Die gibt es bisher nur in ersten Ansätzen. Ich hoffe, dass sich dies nicht zuletzt im Gefolge der aktuellen Debatten über die Ausspähaktionen der NSA und anderer Nachrichtendienste ändert. Daran muss man arbeiten. Hier ist bürgerschaftliches Engagement gefragt.

Dieter Deiseroth: Die Vorgänge und Entwicklungen, die Sie in Ihrer Frage ansprechen, offenbaren nach meiner Überzeugung in der Tat schwere Gefahren für rechtstaatliche und demokratische Strukturen unserer westlichen Verfassungsstaaten. Dabei ist erschreckend, dass Freiheit und Demokratie auf der Basis von Persönlichkeitsrechten, demokratischer Verfassung und Volkssouveränität, mithin die vor allem aus den zentralen Zielen und Fortschrittserwartungen der Aufklärung erwachsenen gemeinsamen Errungenschaften der westlichen Verfassungsstaaten, gerade von staatlichen Organen der USA und ihrer Verbündeten in Frage gestellt werden.

Hier muss kräftig gegengesteuert werden. Hierbei kommt nicht nur den gewählten Parlamenten, sondern auch der Justiz eine besonders wichtige Funktion zu. Entscheidend aber wird sein, dass sich Bürgerinnen und Bürger nicht von diesen Missständen angewidert abwenden, in private Nischen, in scheinbar unpolitisches Amüsement und in Konsum "flüchten". Rechtstaat und Demokratie müssen ständig neu errungen und verteidigt werden. Das geht uns alle an.