Ist eine "anlasslose, flächendeckende Speicherung von Daten" mit dem deutschen Grundgesetz vereinbar?

Wie sich ein ehemaliger Verfassungsrichter im NSA-Untersuchungsausschuss an seine eigenen Urteile nicht mehr erinnern will

"Ohrfeige für die Bundesregierung" - titelte am 22. Mai die Süddeutsche: "Drei hochrangige Juristen - darunter zwei ehemalige Verfassungsrichter - werfen dem Bundesnachrichtendienst vor, gegen das Grundgesetz zu verstoßen." Neben Matthias Bäcker (Staatsrechtler) und dem Ex-Verfassungsrichter Wolfgang Hoffmann-Riem befand im NSA-Untersuchungsausschuss auch der ehemalige Präsident des Verfassungsgerichts, Hans-Jürgen Papier, dass die Abhörpraktiken des Bundesnachrichtendienstes in Teilen verfassungswidrig seien.

Begründung: Der BND nutze Daten, die ihm unter anderem vom US-Geheimdienst NSA übermittelt werden. Der aber sauge täglich millionenfach Daten aus dem Internet ab, auch von deutschen Staatsbürgern. Eine "anlasslose, flächendeckende Speicherung von Daten" sei aber mit dem deutschen Grundgesetz nicht vereinbar und die Verwendung solcher Daten durch deutsche Behörden "unzulässig", so Papier. Dass sich die Dienste gegenseitig nicht rechtmäßig gewonnene Daten zuschustern dürfen, sei "in meinen Augen nicht tragbar" (Papier).

Die Bundesregierung hingegen steht auf dem Standpunkt, dass es dem BND gesetzlich erlaubt sei, auch im Ausland Telefonate oder Emails anlasslos und flächendeckend auszuspähen, etwa mit der "Staubsaugermethode", bei der nach bestimmten Worten gesucht wird.

Dieser Sicht widersprachen die drei Juristen. Eine gesetzliche Aufgabenbeschreibung sei keine gesetzliche Ermächtigung, behauptete Papier, der ein neues Gesetz für den BND forderte, in dem festgelegt wird, was er im Ausland darf und was nicht. So ein Gesetz sei dringend nötig, um den Schutz der Menschenrechte zu garantieren. Papier laut SZ: "Es kann nicht angehen, dass solche wichtigen Grundrechte ins Leere laufen."

Wenn also die NSA in Wiesbaden eine Abhörzentrale baut, seien dann nicht staatlichen Behörden verpflichtet, dagegen vorzugehen, fragte André Hahn (Die Linke). Papier: "Ich meine, ja." Im Übrigen könne sich die Bundesregierung mit einer Staaten-Beschwerde an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte wenden. Papier wunderte sich, dass das noch nie passiert sei und forderte eine Grundgesetzänderung, um die Sicherheit der Telekommunikation als Oberstes Gebot festzuschreiben.

Das hört sich alles schön an, doch wirklich verwunderlich sind zwei andere Dinge: Erstens, warum die Medienvertreter diese Ausführungen so unkritisch wiederholen - so als hätte die strategische Überwachung mit der NSA und Snowden begonnen. Sind deutsche Journalisten zu dumm oder zu faul, zu googeln oder im eigenen Archiv nachzuschauen? Und zweitens: Wie kommt es, dass der ehemalige Bundesrichter Papier heute als Sachverständiger im NSA-Ausschuss diese flächendeckende und anlasslose Datenerhebung im globalen Äther plötzlich für verfassungswidrig hält? War er es nicht gewesen, der diese Datenerhebung des BND und seine Staubsaugermethode ausdrücklich festgeschrieben hatte?

"Die Befugnis des Bundesnachrichtendienstes … den Telekommunikationsverkehr zu überwachen, aufzuzeichnen und auszuwerten, ist grundsätzlich mit Art. 10 GG vereinbar"

Zur Erinnerung: Am 28. Oktober 1994 hatte die Bundesregierung mit dem neuen Verbrechensbekämpfungsgesetz die Regelungen zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses den Bedürfnissen der Spitzelbehörden angepasst. Bis zu diesem Zeitpunkt erlaubte das G 10-Gesetz eine großräumige Überwachung nur, um die Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die BRD zu verhindern. Inzwischen war aber der Kalte Krieg zu Ende, und vor allem war es technisch möglich geworden, im grossen Stil Fernmeldevorgänge zu erfassen, zu identifizieren und zu analysieren.

Nun sollte auch der BND auf der ganzen Welt Leute abhören dürfen, ohne konkreten Anlass, es reichte, nach bestimmten Stichworten zu suchen.

Ich lebte damals als Auslandskorrespondentin in Uruguay und war ständig mit Themen wie Geldwäsche, Rauschgift, Terrorismus beschäftigt und darum bemüht, Informanten ggfs. Vertraulichkeit zusichern zu können. Professor Dr. Eggert Schwan reichte daher für mich und meinen Assistenten, Richard S., vor dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe ein Normenkontrollverfahren an. Richard, uruguayischer Staatsbürger, war als ständiger Mitarbeiter in meinem Büro in Montevideo ebenfalls von diesen Abhörmaßnahmen betroffen. Und nicht erst seit 2014, als offenbar der ehemalige Verfassungsrichter Papier von dieser Problematik erfahren hat, steht die Frage im Raum, die der Grünen-Obmann jetzt im NSA-Untersuchungsausschuss formuliert hat: "Ist ein Afghane in Afghanistan vor dem BND besser geschützt als ein Deutscher in Deutschland vor der NSA?" Der Uruguayer wollte wissen, ob er als uruguayischer Staatsbürger in Uruguay irgendeinen Schutz vor dem BND besitze.

1998 kam es zur mündlichen Verhandlung in Karlsruhe, ebenfalls geklagt hatten die taz und ihr Italien-Korrespondent. Die anderen Medien hatten - obwohl ich Kollegen und die Berufsverbände um Unterstützung gebeten hatte - an der Pullacher Abhörpraxis nichts auszusetzen. Ich erinnere mich genau: Vor der Verhandlung erklärte Papier, dass es im Vorfeld Treffen mit dem BND gegeben habe, ohne die anderen Prozessbeteiligten zu informieren und einzuladen.

Am 14. Juli 1999 wurde das Urteil veröffentlicht - BVerfG, 1 BvR 2226/94. So heißt es aus der Feder des Herrn Papier: Leitsatz:

Die Befugnis des Bundesnachrichtendienstes aus § 1, § 3 G 10, zur Früherkennung bestimmter aus dem Ausland drohender schwerer Gefahren für die Bundesrepublik Deutschland und zur Unterrichtung der Bundesregierung den Telekommunikationsverkehr zu überwachen, aufzuzeichnen und auszuwerten, ist grundsätzlich mit Art. 10 GG vereinbar.

Allerdings genießen die Kläger, soweit sie deutsche Staatsbürger und von der Abhörpraxis des BND potentiell betroffen sein können, einen gewissen Schutz, den das Verbrechensbekämpfungsgesetz nicht berücksichtigt habe. Das Gesetz wurde als verfassungswidrig erklärt und uns Klägern in diesem Punkt Recht gegeben. Allerdings wurde die Klage meines Assistenten Richard nicht angenommen: "Er ist uruguayischer Staatsangehöriger mit Wohnsitz in Uruguay." Das deutsche Grundgesetz schützt nur deutsche Staatsbürger.

Die Bundesregierung musste das nunmehr in Teilen für verfassungswidrig erklärte Verbrechensbekämpfungsgesetz nachbessern. 2001 trat eine Neufassung des G 10-Gesetzes in Kraft (BGBl. I 2001, S. 1254, 2298). Deutsche Staatsbürger im Ausland genießen damit denselben Schutz wie Deutsche im Inland. Ich empfand, dass das Recht auf Pressefreiheit nicht berücksichtigt worden war und rief den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte an. Dort war ich allein, die taz ging diesen Schritt nicht. Aber mein uruguayischer Assistent wollte sich mit der Abweisung seiner Klage nicht abfinden, das alle Nicht-Deutschen zu Freiwild der deutschen Geheimdienste erklärt - also zu dem, was der Ex-Verfassungsrichter Papier nun im NSA-Ausschuss moniert hat.

Und wieder ließen sich die Gerichte Jahre mit der Entscheidung Zeit. Erst am 29. Juni 2006 behandelte die Kammer unsere Beschwerde. Die beklagte Bundesregierung argumentierte in Straßburg: "Die Überwachung des vom Ausland aus geführten Fernmeldeverkehrs sei jedoch als extraterritoriale Handlung anzusehen. Gemäß der Entscheidung des Gerichtshofs in der Sache Banković u. a. ./. Belgien u. a. ([GK], Individualbeschwerde Nr. 52207/99, ECHR 2001-XII) unterstünden die Beschwerdeführer daher im Hinblick auf diese Handlung nicht der Hoheitsgewalt Deutschlands."

Der Gerichtshof verwarf unsere Beschwerde, ließ auch das Argument nicht gelten, dass diese strategische Überwachung des Fernmeldeverkehrs einen unerlaubten Eingriff in die Souveränität der betroffenen ausländischen Staaten darstelle. Zitat aus dem Urteil:

Bezüglich des Vorbringens, ein beklagter Staat habe das Völkerrecht verletzt, in dem er in die territoriale Souveränität eines ausländischen Staats eingegriffen habe, verlangt der Gerichtshof einen Nachweis in Form von entsprechenden Indizien, aus denen zu schließen ist, dass die Behörden des beklagten Staates auf eine Weise extraterritorial gehandelt haben, die mit der Souveränität des ausländischen Staates unvereinbar und daher völkerrechtswidrig ist (siehe insbesondere Öcalan, a.a.O., Nr. 90).

Dass Geheimdienste nicht nur interne Widersacher, sondern auch befreundete Regierungen (Fall: Angela Merkel) und Großunternehmen (Fall: Petrobras) systematisch ausforschen, konnten oder wollten sich die höchsten europäischen Richter nicht vorstellen. Dass sie nunmehr, nach neuer Beweislage, aktiv geworden sind, ist nicht bekannt. Zitat aus 2006:

Von ausländischen Staaten ausgehende Signale werden von auf deutschem Gebiet belegenen Überwachungsanlagen aus kontrolliert und die erlangten Daten werden in Deutschland verwendet. Im Lichte dieser Ausführungen stellt der Gerichtshof fest, dass die Beschwerdeführer nicht in Form entsprechender Indizien nachgewiesen haben, dass die deutschen Behörden dadurch, dass sie die strategische Überwachung gesetzlich vorgesehen und angewandt hätten, in einer Weise gehandelt hätten, die in die völkerrechtlich geschützte territoriale Souveränität ausländischer Staaten eingreifen würde.

Fazit des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte:

Der beklagte Staat (war) im Rahmen des in diesem Bereich gegebenen relativ großen Ermessensspielraums berechtigt, die aus den angegriffenen Vorschriften resultierenden Eingriffe in das Fernmeldegeheimnis als im Interesse der nationalen Sicherheit und zur Verhütung von Straftaten erforderlich anzusehen.

Diese und seine eigenen Worte im BVG-Urteil muss der Jurist Papier wohl vergessen haben. Alzheimer? Oder Altersweisheit? Wie dem auch sei: Wenn sich eine Rechtsauffassung ändert, dann kann man ein Urteil durch ein anderes Urteil aufheben oder neu interpretieren - aber nicht so tun, als gäbe es zur stategischen Überwachung keine gültigen Grundsatzurteile, die Herr Papier selbst geschrieben hat. Zum "Wundern" hat er keinen Grund.