20 Jahre WWW: Prinzipienschwemme im Cyberspace

Wie Regierungen Softlaw nutzen, um das Internet zu regulieren, und warum eine Internetdiplomatie des 21. Jahrhunderts entwickelt werden muss

Als am 6. August 1991 Tim Berners-Lee am CERN in Genf eine kurze Zusammenfassung seines WorldWideWeb-Projekts bei der alt.hypertext-Newsgroup veröffentlichte, hat das die Politik nicht weiter interessiert. Die Welt war mit dem Ende des kalten Krieges beschäftigt und die politisch Verantwortlichen hatten keine Ahnung, was das Internet ist oder werden könnte.

Zwanzig Jahre später sind immer mehr Regierungen dabei, die Folgen von Berners-Lee Erfindung unter Kontrolle zu bekommen. Das Jahr 2011 könnte als das "Jahr der staatlichen Internetprinzipien" in das Internet-Geschichtsbuch eingehen

Das Internet ist mittlerweile die Leiter der politischen Prioritäten hinauf geklettert und hat jetzt sogar die G8 erreicht. Als Obama, Medwedew, Sarkozy, Merkel, Cameron, Berlusconi, Harper, Kan und Barroso sich Ende Mai 2011 im französischen Badeort Deauville trafen, war Internetpolitik ein Topthema auf ihrer Tagesordnung.

Drei der 15 Seiten der Deauville-Erklärung befassen sich mit dem Internet. Und als "Highlight" einigten sich die G8-Führer "auf einer Reihe von Grundsätzen, einschließlich der Freiheit, Achtung der Privatsphäre und des geistigen Eigentums, Multi-Stakeholder-Governance, Cybersicherheit ​​und Schutz vor Verbrechen". Die Erklärung betont ausdrücklich, dass eine solche Einigung "zum ersten Mal auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs" getroffen wurde.

Aber es sind nicht nur die G8, die das Internet als Thema für große Politik entdeckt haben. Europarat, OECD, OSZE und NATO haben ähnliche Initiativen zur Ausarbeitung von Internet Prinzipien gestartet. US-Präsident Barack Obama hat 10 Prinzipien in seinem im Mai 2011 veröffentlichten Strategiepapier zur internationalen Politik im Cyberspace vorgeschlagen. EU-Kommissarin Nelly Kroes bietet sieben Prinzipien an für einen "Internet Compact", den sie Ende Juli 2011 in die Diskussion warf. Brasilien, Indien und Südafrika - im Namen der Gruppe der 77 - hatten schon die 65. UNO-Generalversammlung im Herbst 2010 aufgerufen, eine "neuen zwischenstaatlichen Internet-Plattform" zu schaffen die zu einem Art Internet-Weltvertrag führen könnte. Und ein G20-Treffen, an dem dann auch China teilnimmt, ist für November 2011 in Cannes geplant.

Was bedeutet diese Schwemme an Prinzipien für das Internet? Warum ein solcher Internet-Prinzipien-Hype? Und was wird rauskommen aus diesem staatlichen Prinzipien-Aktionismus?

1980er Jahre: Die Netiquette

Gehen wir zurück zur Geschichte. Das Internet war nie eine rechtsfreie Zone. Die Regeln waren aber meist technische Natur und entwickelten sich eher im Schatten staatlicher Regulierung. Im Gegensatz zur Erfindung von Telekommunikation und Rundfunk - die frühzeitig in einen ordnungspolitischen Rahmen nationaler Telekommunikations- und Rundfunk-Gesetze gedrängt wurden - hatte nach der Erfindung des TCP/IP-Protokolls niemand die Absicht, ein nationales Internetgesetz oder eine internationale Internetkonvention auszuarbeiten.

Die selbstregulierenden Mechanismen, die durch die Internet-Community - damals eine kleine Gruppe von Freaks und Geeks - eingeführt wurden, waren ausreichend, um die entstehende Netzwerke zu verwalten. Die RFCs (Request for Comment), 1969 von Steve Crocker gestartet, avancierten zum "Lawbook of the Internet". Sie formulierten die notwendigen Regeln um Stabilität und Flexibilität des Internet zu gewährleisten und auftretende Probleme in den Griff bekommen.

Ein Beispiel war die "Netiquette", die eine Reihe von ethischen Normen als Richtlinien für faires Internet-Verhalten von individuellen Nutzern definierte. Die Netiquette entstand in den frühen 1980er Jahren, als textbasierte Email, Telnet, Usenet, Gopher, Wais und FTP von Bildungs- und Forschungseinrichtungen den Internetverkehr dominierte.

Das WWW war ein Wendepunkt für das Internet. Innerhalb von ein paar Jahren explodierte die Zahl der Internetnutzer und erreichte 300 Millionen im Jahr 1995. Den Internetpionieren wurde schnell klar, dass sie etwas mit ihren internen Regeln machen müssen. Im Oktober 1995 veröffentliche Sally Hambridge von Intel ein neues RFC - das berühmten RFC 1855 - das die "Netiquette im Internet" zusammenfassend beschrieb:

Today the community of Internet users includes people who are new to the environment. These "Newbies" are unfamiliar with the culture and don't need to know about transport and protocols. In order to bring these new users into the Internet culture quickly, this Guide offers a minimum set of behaviors which organizations and individuals may take and adapt for their own use.

Sally Hambridge

RFC 1855 enthält eine Reihe von guten Vorgaben wie das berühmte "Robustheitsprinzip", besser bekannt als "Postel's Law", vom RFC 761: " Be conservative in what you send; be liberal in what you accept." Aber RFC 1855 enthält auch Regeln wie "Keine unerwünschten Emails versenden" und "Achte die Urheberrechte".

Das Problem mit der Netiquette war, dass es keinen Vollstreckungsmechanismus hatte. Verantwortliche Nutzer respektierten die Regeln, aber unverantwortliches Verhalten blieb ungestraft. Das Schlimmste, was einem Ignoranten passieren konnte, war, dass er "geflamet" wurde und die Reputation in der Community verlor. Als Ende der 90er Jahre Kriminelle, Hassprediger, Pädophile, Vandalen und Terroristen das Netz zu besiedeln begannen stieß die "Netiquette" aber endgültig an ihre Grenzen.

Privatsektor oder Regierungen?

Insoweit war es verständlich, dass einige Regierungen bereits Mitte der 1990er Jahre über so etwas wie einen staatliche Rechtsrahmen für das Internet nachzudenken begannen. EU-Kommissar Martin Bangemann nutzte eine ITU-Konferenz in Genf im September 1997, um eine Deklaration über Grundprinzipien der Informationsgesellschaft vorzuschlagen.

Bangemanns Idee fiel nicht auf fruchtbaren Boden. Die gerade entstehende Internetwirtschaft befürchtete, dass eine solche Regierungserklärung die freie, dynamisch und offene Entwicklung des Internet nicht fördern, sondern beschränken würde. Und die US-Regierung war in Sorge, dass eine UN-gesponserte Prinzipien-Erklärung die eher kontraproduktive politischen UNESCO-Debatte um eine "Neue Welt-Informations- und Kommunikationsordnung" (NWIKO) aus den 80er Jahren wiederbeleben könnte.

Der Privatsektor gründete daraufhin proaktiv den "Global Business Dialogue on eCommerce" (GBDe) und versprach, einen eigenen Selbst-Regulierungsmechanismus für das Internet zu erarbeiten. Und die US-Regierung nahm Kurs auf die Schaffung der Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) die 1998 als privates Unternehmen gegründet wurde und ein Mandat zum Management der kritischen Internet-Ressourcen - Root Server, Domainnamen, IP-Adressen, Internet-Protokolle - bekam. Bei ICANN haben die Regierungen nur eine beratende Rolle.

Nicht jeder war jedoch glücklich mit ICANN und dem Führungsanspruch des privaten Sektors. Als die UNO im Jahr 2002 den Weltgipfel zur Informationsgesellschaft (WSIS) startete, argumentierte z.B. China, die Führung durch den Privatsektor sei zwar gut für ein Internet mit einer Million Nutzern gewesen, für ein Internet mit einer Milliarde Nutzern aber würde nun eine staatliche Führung benötigt.

Internet Governance rückte plötzlich ins Rampenlicht eines politischen Machtkampfes: USA vs. China, ICANN vs. ITU, "private sector leadership" vs. "governmental leadership".

Es brauchte drei Jahre kontroverser Verhandlungen und die intensive Arbeit einer UN Working Group on Internet Governance (WGIG), die vom ehemaligen UN-Generalsekretär Kofi Annan 2004 eingesetzt wurde, bis ein Kompromiss erreicht wurde.

Die WGIG verwarf die Idee des Prinzips einer "one-stakeholder leadership" und schlug ein Multi-Stakeholder-Modell vor, bei dem Regierungen, Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft - in ihren jeweiligen Rollen - eng zusammenarbeiten sollten. Die Ausarbeitung von "Prinzipien, Normen, Regeln, Entscheidungsverfahren und Programme zur weiteren Internetentwicklung" sollte "gemeinsam" (shared) erfolgen.

Die WGIG-Empfehlungen - einschließlich der Definition mit den Elementen "multistakeholder governance" und "shared decision making" - wurden in die Tunis-Agenda übernommen und von den mehr als 150 Staats- und Regierungschefs, die am 2. WSIS-Gipfel teilnahmen, verabschiedet (Digitales Gewimmel im Cybersouks). Die "Tunis-Agenda" enthält auch einen Beschluss zur Gründung des Internet Governance Forum (IGF) sowie einige, allerdings sehr vage generelle Internet-Prinzipien wie Freiheit, Sicherheit und Stabilität, Gleichberechtigung und Souveränität von nationalen Regierungen in ihrer jeweiligen Länderdomain (ccTLD).

Das IGF wurde schnell der Platz, wo heftig über die Fortentwicklung der "Internet-Prinzipien" gestritten wurde. Beim 2. IGF in Rio de Janeiro (November 2007) formierte sich eine so genannte "Dynamic Coalition on Internet Rights and Principles". Diese "Dynamische Koalition der Willigen", an der einige Regierungen und Internet-Unternehmen, Akademiker und Aktivisten der Zivilgesellschaft teilnahmen, produzierte innerhalb von drei Jahren ein umfangreiches und gut durchdachtes Dokument mit einer eigenständigen Internet-Prinzipien-Erklärung. Erst unlängst beim 4. EURODIG in Belgrad war dieses Dokument, das z.B. Filtern und Blocken als Verletzung der Informationsfreiheit bezeichnet, Gegenstand heftiger Diskussionen

Das IGF hat keine Entscheidungsmacht. Ergebnisse der "Dynamischen Koalitionen" sind für die Partner und Teilnehmer des IGF nicht verbindlich. Sie sind aber Stoff zum Nachdenken und Inspiration zum Handeln.