Seite 3: Gibt es eine Lösung in lebendiger Demokratie?

Außer den Politikern, für die das System der entwickelten repräsentativen Demokratien einfach eine fabelhafte Sache ist, in der sie geschäftig paradieren und die eigene Versorgung organisieren können, spricht so gut wie niemand mehr ernsthaft davon, dass wir eine lebendige, funktionierende Demokratie haben.

Ist also im Umkehrschluss alles Heil in der direkten Demokratie zu finden?

Zunächst einmal bleibt festzuhalten: Eine direkte Demokratie in Reinkultur gibt es nirgends und hat es nirgends je gegeben. Ob es die bei den in der Steinzeit streunenden Jäger- und Sammlerhorden je gab, ist irrelevant und wohl auch unwahrscheinlich. Auch die vielzitierte Attische Demokratie war keine Demokratie im modernen Sinn. Ja, selbst wenn sie eine gewesen wäre, war sie die Erscheinung eines fernen Zeitalters und ohne Relevanz für die heutige Zeit.

Starke Elemente direkter Demokratie gibt es heute nur in einigen amerikanischen Bundesstaaten wie Oregon und vor allem in der Schweiz. Aber auch dort herrscht ein Mischsystem: Das politische System der Schweiz ist bestenfalls eine halbdirekte Demokratie, in der das Volk zu einem gehörigen Teil auch durch das gewählte Parlament repräsentiert wird.

Die Schweizerinnen und Schweizer wählen alle vier Jahre ihr Parlament und stimmen seit gut 150 Jahren im Schnitt drei- bis viermal pro Jahr als letzte politische Instanz über diverse Sachfragen auf allen Ebenen ab - in der Gemeinde, im Kanton und auf Bundesebene.

Das bedeutet konkret: Die Vielzahl der Nachteile von repräsentativen Demokratien und das Übergewicht der Eigeninteressen und des Eigenlebens der Repräsentanten sind in der Schweiz zwar abgemildert, aber gleichwohl vorhanden. Die politische Kaste, die in den entwickelten repräsentativen Demokratien vom Volk losgelöst ihr Eigenleben führt und ihre Eigeninteressen durchsetzt, wird in der Schweiz wirksam in Schach gehalten.

Eine Mehrheit des Volks und der Kantone muss jede Verfassungsänderung durch ein obligatorisches Referendum gutheißen (Volks- und Ständemehr). Darüber hinaus gibt es Volksreferendum und die Volksinitiative. Durch ein Referendum können die Schweizer aktiv in den Gesetzgebungsprozess eingreifen. Sie haben das Recht, über Parlamentsbeschlüsse nachträglich abzustimmen.

Volk und Stände müssen obligatorisch abstimmen über Änderungen der Bundesverfassung; den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften; für dringlich erklärte Bundesgesetze, die keine Verfassungsgrundlage haben und deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt. Über diese Bundesgesetze müssen die Stimmberechtigten innerhalb eines Jahres nach deren Annahme durch die Bundesversammlung entscheiden.

Viele Bestimmungen in der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft müssen regelmäßig angepasst werden wie zum Beispiel die Zinssätze der Mehrwertsteuer. Auch Vorschläge zum Beitritt der Schweiz zu supranationalen Strukturen müssen dem Stimmvolk vorgelegt werden und die doppelte Mehrheit von Volk (Volksmehr) und Kantonen (Ständemehr) erhalten, um überhaupt in Kraft zu treten.

Das fakultative Referendum kann gegen alle Gesetze oder Gesetzesänderungen ergriffen werden. Damit das Volk nachträglich über einen Entscheid des Parlaments entscheiden kann, müssen das mindestens 50.000 Personen bis spätestens 100 Tage nach Publikation des entsprechenden Textes mit ihrer Unterschrift bei der Bundeskanzlei verlangen. Dafür braucht ein fakultatives Referendum nur eine einfache Mehrheit des Stimmvolks. Mit ihrer Unterschrift können 100.000 Stimmberechtigte mit einer Volksinitiative innerhalb von 18 Monaten verlangen, dass die Verfassung in einzelnen Punkten geändert wird.

Bevor die Änderungen in Kraft treten, durchläuft jede Volksinitiative einen mehrstufigen Prozess. Wird das Begehren für gültig erklärt, berät zuerst der Bundesrat über dessen Inhalt, danach die eidgenössischen Räte. Handelt es sich um eine umstrittene Vorlage, die das Parlament spaltet, kann sich dieser Prozess über einige Jahre hinziehen.

In manchen Fällen erarbeiten die Räte einen direkten Gegenvorschlag, der als Alternative zur ursprünglichen Forderung der Initiative gemeinsam mit dieser zur Abstimmung kommt. Das Stimmvolk kann dann entscheiden, welche Version umgesetzt werden soll. Um angenommen zu werden, benötigen sowohl Volksinitiative wie der Gegenvorschlag das doppelte Mehr (Volk und Stände).

Das Parlament kann sich aber auch für einen indirekten Gegenvorschlag aussprechen, der auf Gesetzesebene geregelt wird. Dann kommt lediglich die Volksinitiative zur Abstimmung. Wird sie abgelehnt, kommt automatisch der Gegenvorschlag zum Zug. Es sei denn, gegen diesen wird erfolgreich das Referendum ergriffen. Es kann aber auch vorkommen, dass das Initiativkomitee mit dem Gegenvorschlag einverstanden ist und seine Volksinitiative zurückzieht.

Seit ihrer Einführung in die Bundesverfassung 1891 wurden bis 2014 insgesamt 426 Volksinitiativen ergriffen. Von den 310 formell zu Stande gekommenen Volksinitiativen kamen 186 an die Urnen. 4 wurden für ungültig erklärt, 2 wurden abgeschrieben und 93 zurückgezogen. 19 Initiativen sind gegenwärtig anhängig.

Volk und Stände haben insgesamt nur 20 Volksinitiativen angenommen. Die allererste war 1893 übrigens die antisemitische Volksinitiative "für ein Verbot des Schlachtens ohne vorherige Betäubung" (Schächtverbot).

Die jüngsten sechs Volksinitiativen haben auch über die Schweiz hinaus Aufsehen erregt: die Eidgenössische Volksinitiative "gegen den Bau von Minaretten" (2009), die Initiative "für die Ausschaffung krimineller Ausländer" (2010), die Initiative "Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen" (2012), "gegen die Abzockerei" (2013 ), die Initiativen "gegen die Masseneinwanderung" und die Volksinitiative "Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen" (beide 2014).

Die Zahl angenommener Volksinitiativen hat in den letzten Jahren zugenommen. Während zwischen 1891 und 2003 nur 13 Initiativen angenommen wurden, waren es zwischen 2004 und 2014 sogar 9.

Zwischen 1848 und 2014 wurden in der Schweiz insgesamt 176 fakultative Referenden zur Abstimmung zugelassen. 98 wurden angenommen, das Stimmvolk lehnte das bekämpfte Gesetz also ab. Die anderen 78 Referenden wurden abgelehnt. Im selben Zeitraum wurden von 217 obligatorischen Referenden 162 von Volk und Ständen angenommen, während die restlichen 55 abgelehnt wurden.

Referenden und Volksinitiativen erzeugen eine eigentümliche Wechselwirkung im politischen System der Schweiz. Referenden fungieren eher als Bremser von Parlamentsentscheiden, die Volksinitiativen dagegen als Beschleuniger bei allen Fragen, die das Parlament nicht behandeln will. Die Volksinitiativen bieten politischen und sozialen Bewegungen die Möglichkeit, Mehrheiten für ihre Anliegen zu gewinnen.

Mit der Gefahr eines Referendums vor Augen arbeiten Regierung und Parlament meist auf einen möglichst breiten Konsens hin, wenn sie ein Gesetz durchbringen wollen. Man muss immer damit rechnen, dass die Unzufriedenheit über einen beschränkten Kreis hinausgeht und dann besteht die Gefahr, dass das Volk ein Projekt ablehnt.

Angelegt in diesem System ist eine Kultur des Konsenses und des Kompromisses, die sich in dem unüberbrückbaren Gegensatz zwischen "Kuhschweizern" und "Sauschwaben" (= Deutschen) niederschlägt. Die Sauschwaben hauen drauf, setzen sich aggressiv durch und drohen immer gleich mit dem Einmarsch der Kavallerie. Die Schweizer suchen stets den Konsens und Kompromiss und verhalten sich konziliant im Umgang auch mit Vertretern entgegengesetzter Standpunkte. Beide verstehen nicht wirklich, was in den Köpfen der anderen vorgeht.

Volksinitiativen bringen Themen zur Sprache, die im Parlament gar nicht erörtert werden. Und mitunter bekommen einige Initianten ihre Ideen oder Teile davon durch einen Gegenvorschlag des Parlaments erfüllt. Im Idealfall ergänzen Volk und Parlamentarier einander.

In seltenen Fällen erhält eine Volksinitiative, die von der Mehrheit des Parlaments abgelehnt wurde, aber auch in der Abstimmung das doppelte Mehr. So die von dem parteilosen Unternehmer Thomas Minder eingereichte "Abzocker-Initiative", die es Aktionären erlaubt, die Gehälter von Topmanagern zu begrenzen. Sie wurde 2013 mit 68 Prozent der Stimmen und von allen Kantonen angenommen.

In einer Demokratie nach Schweizer Muster sind neue Gesetze im Allgemeinen breit abgestützt, aber sie verlangsamt mitunter auch die Prozesse der politischen Willensbildung durch den eingebauten Zwang zum Kompromiss. Alle Beteiligten verzichten deshalb darauf, auf umstrittenen Punkten zu beharren, damit nicht die ganze Gesetzesvorlage scheitert. In dem System werden auch Minderheiten oder gar die politischen Gegner nicht einfach untergebuttert.

Die Gegner kritisieren das System mitunter als langsam und schwerfällig. Bis aus einer erfolgreichen Volksinitiative ein Gesetz wird, können mehrere Jahre vergehen. Auch Referenden können politische oder soziale Veränderungen ungebührlich hinauszögern.

Als in der Schweiz das Frauenstimmrecht eingeführt werden sollte, stimmte das Parlament der Vorlage bereits 1959 zu. Aber eine Mehrheit der Männer lehnte sie in einem Referendum ab. Erst 12 Jahre später, 1971, ließen sich die Schweizer Männer dazu herab, ihren Frauen das Stimmrecht zu gewähren.

Auch das verfassungsgemäß gebotene "doppelte Mehr" begünstigt oft die kleineren eher konservativen Kantone. Eklatant geschah das 1992, als die Schweizerinnen und Schweizer über den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) zu befinden hatten.

Gegner und Befürworter erzielten zwar nahezu die gleiche Stimmenzahl, eine erdrückende Mehrzahl der Kantone (16 zu 7) lehnte jedoch den Beitritt ab. Jede Reform des Systems muss auch von den kleinen Kantonen gutgeheißen werden. Und die sind kaum geneigt, auf diese Gleichbehandlung bei Abstimmungen zu verzichten.

In einer direkten Demokratie haben die politischen Parteien gewöhnlich deutlich weniger Macht als in einer repräsentativen Demokratie. Volksentscheide über Sachfragen laufen weder zeitlich noch thematisch parallel zu den Wahlen der Repräsentativorgane.

Die Bestechung von Politikern oder die Ausnutzung von persönlichen kommt in der direkten Demokratie kaum vor, da das Volk Entscheidungen leicht aufheben kann. Die undemokratischen Auswirkungen der 5-Prozent-Hürde auf die Regierungsbildung werden unwichtiger. Gegenseitige Blockademöglichkeiten von Bundestag und Bundesrat sind ebenfalls wegen der Möglichkeit von Volksentscheiden stark eingeschränkt.

Sicherlich ist es ein großer Vorteil, dass die Bevölkerung wesentlich effektiver und schneller über aktuelle Gesetzesentwürfe mitentscheiden kann. Für Lügen und haltlose Versprechungen im Wahlkampf, die in allen repräsentativen Demokratien fester Bestandteil der politischen Kultur sind, ist in einer direkten Demokratie kaum Platz; denn die Bürger können Gesetzentwürfe jederzeit ablehnen. Die Politik ist gut beraten, auf lügenhafte leere Versprechungen zu verzichten.

Die politische Kultur der direkten Demokratie bestärkt ihre Bürger in der Gewissheit, dass sie bei Entscheidungen ein gewichtiges Wort mitzureden haben und ihre Meinung Gewicht hat. Das ist schon etwas sehr grundlegend anderes als die Erkenntnis, dass man alle vier Jahre zur Wahl gehen darf.

Der Schweizer Bundesrat Arnold Koller beschreibt die Situation so:

Ihr (unserer direkten Demokratie; Einf. d. Red.) kommt meines Erachtens eine wachsende Bedeutung zu für unsere nationale Identität. Durch Volksabstimmungen über wichtige Sachfragen erlebt sich die Schweiz fast permanent als politische Gemeinschaft und Nation. Selten nehmen wir die Stimmung in den anderen Landesteilen so deutlich wahr wie an Abstimmungswochenenden. Die direkte Demokratie ist also weit mehr als ein Verfahren zur Entscheidungsfindung, sie macht die Schweiz für die Bürgerinnen und Bürger erfahrbar. Sie verhindert auch, dass politische Konflikte unter den Teppich gekehrt werden. Nichts hält unser Land mehr zusammen als unsere direkte Demokratie.

Die direkte Demokratie führt vor allem auch dazu, dass die breite Bevölkerung die politischen Entscheidungen akzeptiert, in die Entscheidungsprozesse eingebunden ist und sich auch aktiv mit den Argumenten der Gegenseite vertraut macht. Grundsätzlich dürfte es auch für unterlegene Minderheiten leichter sein, das Urteil einer Mehrheit der Bürger zu akzeptieren als nur das Urteil der Mehrheit von 200 National- und 46 Ständeräten.

Da die Bürger verantwortliche Entscheidungen mittragen, sind sie eher bereit, sich in der Politik zu engagieren. Eigenverantwortung in überschaubaren Räumen ist die beste Voraussetzung für politisches Engagement.

Die Schweizerinnen und Schweizer kontrollieren über die Steuern sogar die Staatsfinanzen und verhalten sich dabei wider Erwarten und allen Unkenrufen über die Unfähigkeit der Bürger erstaunlich verantwortungsbewusst. In repräsentativen Demokratien ist ja die Überzeugung weit verbreitet, das Wahlvolk sei zu blöd, verantwortungsbewusst über öffentliche Finanzen zu entscheiden. Das Gegenteil ist wahr: Die gewählten Repräsentanten hantieren verantwortungslos mit den ihnen anvertrauten Geldern.

Während die Repräsentanten in den repräsentativen Demokratien halt- und schamlos das Geld der Bürger fehlleiten und verprassen, erlegt sich das Schweizer Volk Zurückhaltung auf: In den Worten des früheren Nationalrats Heinz Allenspach:

Politiker denken zu oft nicht in Generationen; ihr Gesichtsfeld umfasst höchstens eine vierjährige Legislaturperiode. Deshalb fordern sie trotz düsterer Zukunftsperspektiven den weiteren Ausbau des Sozialstaates (...). Die Beispiele zeigen, dass es viele Politiker und auch Bundesräte kaum groß kümmert, wie groß das Defizit (...) im Jahre 2010 sein wird. Wichtiger ist ihnen das Heute und die Zeit bis zu den nächsten Wahlen.

Das ist die Erfahrung, die man mit dem verantwortungslosen Ausgabegebaren der Politiker in allen repräsentativen Demokratien macht.

Die beiden Schweizer Experten für ökonomische Glücksforschung, Bruno S. Frey und Alois Stutzer, lieferten 1999 erstmals empirische Belege für ihre These, dass direkte Demokratie nicht nur eine Reihe politischer und demokratiebezogener Vorteile hat, sondern eine viel umfassendere positive Wirkung mit sich bringt. Aus einem Vergleich der 26 Kantone schlussfolgerten sie: Direkte Demokratie macht die Leute glücklich!

Frey und Stutzer führen die höhere Lebenszufriedenheit - ihr Indikator für individuelles Glück - in stark direkt-demokratischen Kantonen auf zwei Faktoren zurück. Erstens erhöht die direkte Demokratie die Kontrolle über den politischen Prozess. Deshalb liegen die politischen Ergebnisse näher an den Präferenzen der Bevölkerung. Die Zufriedenheit mit den demokratischen Resultaten steigert auch das persönliche Glücksgefühl. Zweitens erhöht die pure Tatsache, dass Bürgerinnen und Bürger direkt am politischen Prozess teilnehmen können, deren Lebenszufriedenheit.

Kein Zweifel: Auch das Schweizer Mischsystem ist keine Insel der Seligen. Aber es ist ein Modell, das viele Schwächen der repräsentativen Demokratien nicht hat. Es gibt darin auch viele Fehlentscheidungen. So hat gerade dieser Tage eine Volksinitiative im Aargau durchgesetzt, dass fortan die Kinder in den Kindergärten nur noch Mundart und kein Schriftdeutsch sprechen dürfen. Ein Rückfall in finsterste Provinzialität und für Kinder, die später einmal den Aargau verlassen werden, eine Garantie für Rückständigkeit.

Allerdings sollten die Völker in repräsentativen Demokratien nicht gar zu viel Hoffnung in Elemente der direkten Demokratie setzen. In der Schweiz sind diese Modelle in kleinen Räumen und über einen jahrhundertelangen Prozess sehr organisch gewachsen. Man kann sie einem repräsentativen System nicht einfach aufpropfen.

Das geht auch deshalb nicht, weil jede Variation von direkter Demokratie die Macht der politischen Repräsentanten einschränkt. Das werden die nicht freiwillig mit sich machen lassen. Und wenn sie doch Formen der direkten Demokratie einführen, dann nutzen sie die als reine Akklamationsveranstaltungen - so wie die SPD das in verschiedenen Fällen gemacht, zuletzt bei der Abstimmung über den Koalitionsvertrag.

Das war ein Riesenkontrakt mit 134 Druckseiten. Die SPD-Mitglieder hatten nur die Möglichkeit dafür oder dagegen zu sein, so wie auch sonst bei politischen Wahlen in repräsentativen Demokratien: eine pauschale Zustimmung zu einer Partei, egal was die später macht. So funktioniert direkte Demokratie eben nicht.

Elemente einer direkten Demokratie sind in repräsentativen politischen Systemen entweder gar nicht oder nur als Farce, als Karikatur ihrer selbst durchsetzbar. Das ist die traurige Realität. Es bleibt nur, weiter sehnsüchtig in die Schweiz zu schauen und zu hoffen, dass wenigstens Minimalelemente der direkten Demokratie sich in repräsentativen Gebilden durchsetzen lassen. Groß ist die Hoffnung nicht.