Seite 3: Was ist ein öffentlicher Raum?

Wer eine Versammlung durchführen oder seine Meinung öffentlich kundtun will, erfährt dabei hinsichtlich der Auswahl von Inhalt, Ort, Zeit und Gestaltungsart grundrechtlichen Schutz. Das heißt aber nicht, dass damit automatisch ein Zutritts- oder Versammlungsrecht auch für Privatgrundstücke verbunden wäre. In Zeiten stetiger Verlagerung öffentlicher Begegnungs- und Kommunikationsräume von den Straßen in Einkaufscenter und Ladenpassagen stellt sich indes die Frage, wohin der Protest noch getragen werden kann, um die politischen "Anliegen – gegebenenfalls auch in Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen – am wirksamsten zur Geltung [zu] bringen."

Bei der Beantwortung dieser Frage hat sich das BVerfG, was für dieses nicht gerade typisch ist, von der Rechtsprechung jener Gerichte inspirieren lassen, die schon länger mit dem Phänomen der Privatisierung öffentlicher Räume konfrontiert sind; konkret den Verfassungsgerichtshöfen von Kanada und den USA. Diese stellen schon seit den 90er Jahren auf das Leitbild des öffentlichen Forums ab, das dadurch charakterisiert sei, "dass auf ihm eine Vielzahl von verschiedenen Tätigkeiten und Anliegen verfolgt werden kann und hierdurch ein vielseitiges und offenes Kommunikationsgeflecht entsteht." Was für Versammlungen auf öffentlichem Straßenland gilt, müsse also entsprechend auch für Stätten gelten, die in ähnlicher Weise für den öffentlichen Verkehr geöffnet sind und an denen Orte der allgemeinen Kommunikation entstehen. Dies gelte unabhängig davon, ob diese Flächen in öffentlicher oder privater Trägerschaft stehen, ob sie überdacht oder im Freien sind. Damit wird die Idee vom kommunikativen Gemeingebrauch der Straße, den der Staat nicht über Gebühr beschränken darf, auf den privaten Publikumsverkehr erstreckt.

Wann immer also ein Ort – egal mit welcher Intension (z.B. zum Zwecke des Konsums oder der Erholung) – zum öffentlichen Verweilen einlädt, kann er nicht ausschließlich für die unmittelbar erwünschten Tätigkeiten eröffnet, für andere, unerwünschte aber geschlossen werden. Wer also für seine kommerziellen Angebote mit Slogans wie "Airport Shopping für alle!" wirbt, kann sich nicht ohne Weiteres gegen jegliche (politischen) Störfaktoren abschotten:

Vielmehr besteht zwischen der Eröffnung eines Verkehrs zur öffentlichen Kommunikation und der Versammlungsfreiheit ein unaufhebbarer Zusammenhang: Dort wo öffentliche Kommunikationsräume eröffnet werden, kann der unmittelbar grundrechtsverpflichtete Staat nicht unter Rückgriff auf frei gesetzte Zweckbestimmungen oder Widmungsentscheidungen den Gebrauch der Kommunikationsfreiheiten aus den zulässigen Nutzungen ausnehmen: Er würde sich damit in Widerspruch zu der eigenen Öffnungsentscheidung setzen.

[…] wo die Verbindung von Ladengeschäften, Dienstleistungsanbietern, Restaurationsbetrieben und Erholungsflächen einen Raum des Flanierens schafft und so Orte des Verweilens und der Begegnung entstehen[,] werden Räume […] für ein Nebeneinander verschiedener, auch kommunikativer Nutzungen geöffnet und zum öffentlichen Forum, [dort] kann aus ihnen gemäß Art. 8 Abs. 1 GG auch die politische Auseinandersetzung in Form von kollektiven Meinungskundgaben durch Versammlungen nicht herausgehalten werden.

Noch deutlichere Worte finden sich an der Stelle der Urteilsbegründung, wo es um die Zulässigkeit einer Beschränkung der Meinungsfreiheit geht:

Deshalb kann das Verbot des Verteilens von Flugblättern insbesondere auch nicht auf den Wunsch gestützt werden, eine "Wohlfühlatmosphäre" in einer reinen Welt des Konsums zu schaffen, die von politischen Diskussionen und gesellschaftlichen Auseinandersetzungen frei bleibt. Ein vom Elend der Welt unbeschwertes Gemüt des Bürgers ist kein Belang, zu dessen Schutz der Staat Grundrechtspositionen einschränken darf. Unerheblich sind folglich Belästigungen Dritter, die darin liegen, dass diese mit ihnen unliebsamen Themen konfrontiert werden. Erst recht ausgeschlossen sind Verbote zu dem Zweck, bestimmte Meinungsäußerungen allein deshalb zu unterbinden, weil sie von der Beklagten nicht geteilt, inhaltlich missbilligt oder wegen kritischer Aussagen gegenüber dem betreffenden Unternehmen als geschäftsschädigend beurteilt werden.

Das gelte selbst dann, wenn der Fiskus an diesen Unternehmen nicht beteiligt ist. In diesem Fall könnten Private im Wege der mittelbaren Drittwirkung von Grundrechten in Anspruch genommen werden. Das bedeutet zugleich, dass die Wahrnehmung von Eigentümerbefugnissen überall dort den Eigengesetzlichkeiten der öffentlichen Auseinandersetzung unterworfen ist und der Eigentumsschutz nach Art. 14 Abs. 1 und 2 GG seine Grenze findet, wo mit Willen des Eigentümers ein allgemeiner Zugang für die Öffentlichkeit geschaffen wird und dadurch ein Forum gesellschaftlicher Auseinandersetzung entsteht.

Damit ist der private, öffentlich zugängliche Bereich jedoch keinesfalls der Verfügungsbefugnis des Unternehmers entzogen. Wie auch bei staatlichen Verwaltungseinrichtungen bestimmte Bereiche für die Öffentlichkeit nicht allgemein zugänglich sind ("Die Durchführung von Versammlungen etwa in Verwaltungsgebäuden […] ist durch Art. 8 Abs. 1 GG ebenso wenig geschützt wie etwa in einem öffentlichen Schwimmbad oder Krankenhaus."), gilt dies im besonderen Maße für privat betriebene Einrichtungen, "die der Allgemeinheit ihren äußeren Umständen nach nur zu ganz bestimmten Zwecken zur Verfügung stehen und entsprechend ausgestaltet sind." Wenn also auch öffentlich zugängliche Orte ausschließlich oder ganz überwiegend nur einer bestimmten Funktion dienen, kann dort gegen den Willen des Eigentümers keine Versammlung durchgesetzt werden. Bei Ladenpassagen und Flaniermeilen – so schiebt das BVerfG rasch hinterher – könne dies jedenfalls nicht angenommen werden.

Offene Raumbegrenzung

Jedoch kann auch an Orten, an denen die Durchführung von Versammlungen nicht (generell) versagt werden darf, diese im Einzelfall auf der Grundlage eines entsprechenden Gesetzes untersagt werden, um unmittelbare, konkret nachweisbare Gefahren für elementare Rechtsgüter abzuwehren, die – wie Leib, Leben und Freiheit von Personen – der Versammlungsfreiheit gleichwertig gegenüberstehen. Als ein solches Gesetz zieht das BVerfG zunächst das Versammlungsgesetz heran, das auch nach der Föderalismusreform noch in den meisten Bundesländern fortgilt (Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG). Daneben können Eingriffe durch die Flughafenbetreiberin, so das BVerfG, aber auch auf das privatrechtliche Hausrecht gemäß § 903 Satz 1 BGB und § 1004 BGB gestützt werden.

Das überrascht zunächst, ist doch in Art. 8 Abs. 2 GG eine gesetzmäßige Beschränkung der Versammlungsfreiheit ausschließlich für Kundgebungen oder Demonstrationen unter freiem Himmel (im Gegensatz zu solchen in geschlossenen Räumen) vorgesehen. Zudem müssen die auf dieser Grundlage geschaffenen (Eingriffs-)Gesetze bewusst und ausdrücklich auf die Versammlungsfreiheit der Bürger/innen bezogene Regelungen enthalten (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG), die hinreichend klar machen, unter welchen Umständen oder aufgrund welcher Handlungen demonstrierende Bürger/innen durch welche Maßnahmen der Behörden in ihrer Versammlungsfreiheit oder in anderen Grundrechten beschränkt werden dürfen (sog. Gebot der Normenklarheit).

All das sollte man für eine zivilrechtliche Regelung, die den Eigentümer berechtigt, vom Störer die Beseitigung der Beeinträchtigung zu verlangen (§ 1004 Abs. 1 BGB), kaum annehmen können. Schon die definitorische Überspannung des Tatbestandsmerkmals "Versammlungen unter freiem Himmel" auf Proteste in überdachten Shopping-Centern oder Flughäfen mag überraschen. Vor dem Hintergrund der Erweiterung des Schutzbereichs der Versammlungsfreiheit auch auf private Räume ist dies jedoch nur konsequent. Zur Begründung wird auch hier das Leitbild des öffentlichen Forums herangezogen und insbesondere gegenüber Versammlung in geschlossenen Räumen abgegrenzt, in denen "die Versammlungsteilnehmer unter sich undvon der Allgemeinheit abgeschirmt" bleiben. Demgegenüber sei das Gefahrenpotential öffentlicher Foren ebenso wie bei Versammlungen unter freiem Himmel, bei denen Versammlungsteilnehmer unmittelbar mit Dritten zusammen treffen und kontinuierlich Zulauf erhalten können, ungleich höher:

Emotionalisierungen der durch eine Versammlung herausgeforderten Auseinandersetzung können sich im Gegenüber zu einem allgemeinen Publikum schneller zuspitzen und eventuell Gegenreaktionen provozieren.

Damit folgt das BVerfG im Wesentlichen dem Expertenvorschlag für ein neues Versammlungsgesetz des Arbeitskreises Versammlungsrecht, dem auch der Amtsvorgänger des für Versammlungsrecht zuständigen Berichterstatters im 1. Senat, der ehemalige Bundesverfassungsrichter und Hamburger Prof. Wolfgang Hoffmann-Riem angehört, und empfiehlt es mehr als deutlich dem Gesetzgeber zur baldigen Umsetzung. Vor dem Hintergrund der anhängigen Klagen gegen das bayerische und sächsische Versammlungsgesetz empfiehlt sich wohl eine vergleichende Lektüre.