Seite 2: Internationale Regelungen, um Waffenexporte in Spannungsgebiete zu verhindern

Regelungen der Vereinten Nationen

Der UN-Vertrag über den Waffenhandel (Arms Trade Treaty - ATT), der im April 2013 von der UN-Generalversammlung verabschiedet wurde und 2014 wirksam wurde, ist eindeutig. Die Vertragsstaaten verpflichten sich, ein transparentes und wirksames Kontrollsystem für konventionelle Waffenexporte zu installieren. Ein Vertragsstaat darf laut Artikel 6, Absatz 3 des ATT

keinerlei Transfer von konventionellen Waffen (…) genehmigen, wenn er zum Zeitpunkt der Entscheidung Kenntnis davon hat, dass die Waffen oder Güter bei der Begehung von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, schweren Verletzungen der Genfer Abkommen von 1949, Angriffen auf zivile Objekte oder Zivilpersonen, die als solche geschützt werden, oder andere Kriegsverbrechen im Sinne völkerrechtlicher Übereinkünfte, deren Vertragspartei er ist, verwendet werden würden.

Rüstungsexportbericht

Das Problem hierbei ist, dass bisher nicht alle UN-Mitglieder den ATT ratifiziert haben: 107 Staaten haben den Vertrag ratifiziert, akzeptiert, genehmigt oder sind ihm beigetreten ("state parties"), von 32 Staaten, die den Vertrag unterschrieben haben, steht dies noch aus ("Signatories that are not yet States Parties"), 55 Staaten haben noch nicht unterzeichnet ("States that have not yet joined the treaty") (Stand Juli 2020).4 Führende Waffenexporteure, wie China und Russland haben den ATT-Vertrag noch nicht unterzeichnet. Die USA hatten ihm zugestimmt, ihn aber noch nicht ratifiziert, so dass er für sie völkerrechtlich nicht gültig war. Trump zog nun im Jahr 2019 die Unterschrift der USA unter den Vertrag zurück: "Amerikaner leben nach amerikanischen Gesetzen, nicht nach Gesetzen anderer Länder." Deutschland hat den ATT ratifiziert, damit ist der Vertrag für Deutschland völkerrechtlich verbindlich. Mit Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien und Großbritannien haben Staaten das Abkommen unterzeichnet, die zu den zehn größten globalen Waffenexporteuren gehören.

Somit lässt sich festhalten, dass drei der führenden Waffenexporteure, USA, Russland und China, sich noch nicht entschlossen haben bzw. sich verweigern, dem ATT rechtsverbindlich beizutreten. Auch wenn weitere maßgebliche Waffenexporteure, wie z.B. Deutschland, dem ATT-Vertrag beigetreten sind, kann er seine Wirksamkeit nur sehr eingeschränkt entfalten, bis zumindest alle ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrates bereit sind, sich u.a. dem Exportverbot von Waffen in Krisenregionen und Spannungsgebiete anzuschließen.

Des Weiteren muss kritisiert werden, dass der ATT keine Regelungen zu verbindlichen Kontrollen und Sanktionen enthält. Es wird lediglich an die Nationalstaaten appelliert, die Anforderungen des ATT in nationales Recht zu überführen und die rechtlichen Grundlagen sowie die Genehmigungspraxis und die Art, den Umfang und Zielort der Waffenexporte auf freiwilliger Basis an das ATT-Sekretariat der Vereinten Nationen weiterzuleiten. Dies soll durch den Anreiz finanzieller Förderung durch das ATT-Sponsorship Programme und den ATT Volantary Trust Fund unterstützt werden.

EU-Regelungen

Auch auf EU-Ebene haben wir ebenfalls entsprechende Regelungen, die den Waffenexport in Spannungsgebiete strikt untersagen und über den Waffenexport insgesamt Kontrolle ausüben wollen.

Im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) wurde ein sogenannter "Gemeinsamer Standpunkt des Rates" 2008 (in Fortschreibung und erneutem Beschluss 2019) entwickelt.5 Hierbei wird zunächst betont, dass die Mitgliedsstaaten Anträge auf Waffenexport oder auf den Export von Waffentechnologie vor dem Hintergrund internationaler Vereinbarungen zu prüfen haben. Dies sind in erster Linie Bündnisverpflichtungen gegenüber der EU und der UN, die sich u.a. aus Übereinkünften zu verhängten Sanktionen, der Nicht-Verbreitung von Nuklearwaffen, dem Verbot von Antipersonen-Minen (Ottawa-Übereinkunft) sowie dem Verbot chemischer und biologischer Waffen ergeben (Art. 2 (1) des "Gemeinsamen Standpunkts des Rates").

Im Art. 2 (2) werden acht Kriterien für die Zusage bzw. die Ablehnung des Waffenexports festgelegt. Insbesondere bei einem Verstoß eines Staates gegen die Menschenrechte und das humanitäre Völkerrecht ist eine Exportgenehmigung in ein Endbestimmungsland zu versagen. Wenn ein Risiko besteht, dass die exportierten Rüstungsgüter und Militärtechnologien zur internen Repression in dem Empfängerland führen würden, wenn dort schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen und Verstöße gegen das geltende Völkerecht vorgenommen würden oder zu erwarten sind, wenn bewaffnete Konflikte im Innern und mit anderen Staaten hierdurch verschärft würden, wenn eine unerwünschte Haltung zum Terrorismus bestehe, dann müsse die Exportgenehmigung verweigert werden. Auch wenn eine Abzweigung von Militärtechnologie zu erwarten sei wie auch das Risiko eines Weiterexports von Rüstungsgütern in unsichere und risikobehaftete Drittstaaten, müsse der Rüstungsexport verweigert werden.

Mit diesen Formulierungen bewegt sich der Beschlussrahmen auf der Ebene des UN-Vertrags für Waffenexporte (ATT).

Probleme ergeben sich allerdings, wenn die Bestimmungen des Artikels 2 (1) und 2 (2) in einen Widerspruch zueinander treten. Unwägbar und offen bleibt die staatliche Genehmigungspraxis, wenn aufgrund von Bündnisverpflichtungen eine Lieferung von Rüstungsgütern als notwendig erachtet wird, obwohl diese Waffen dann zur Unterdrückung der eigenen Bevölkerung, der Aggression im Nachbarstaat oder für die direkte Lieferung an kriegsführende Parteien in Spannungsgebieten eingesetzt werden. Hier wären sicherlich beispielsweise die deutschen Waffenlieferungen in die Türkei, nach Saudi-Arabien sowie die Waffenlieferungen von Frankreich und Italien im Libyen-Konflikt zu nennen. Auch die USA und Russland liefern weltweit Waffen an ihre an militärischen Konflikten beteiligten Bündnispartner.

Der auf Waffenexporte spezialisierte Journalist Wolf-Dieter Vogel verweist zudem darauf, dass der "Gemeinsame Strandpunkt des Rates" keine Rechtsverbindlichkeit im Sinne einer EU-Verordnung besitze.6 Offensichtlich belässt man bewusst einen erheblichen Entscheidungsspielraum für die Mitgliedsstaaten bei dem Export von Rüstungsgütern. Die fehlende Rechtsverbindlichkeit der Beschlüsse sowie die potenziell in einen Widerspruch zueinander tretenden Bestimmungen von Art. 2 (1) und 2 (2) bieten dann auch eine ungünstige Voraussetzung für Sanktionen gegenüber EU-Staaten, die sich nicht an die Vereinbarung des Rates zu Waffenexporten in Spannungsgebiete bzw. in die Menschenrechte missachtende Staaten halten.

Die Ansprüche der deutschen Bundesregierung

Die Beschränkungen des Waffenexports aus Deutschland in andere Staaten beziehen sich zunächst auf das grundsätzliche Friedensgebot des Artikels 26 (1) und der Ansprüche des Artikels 26 (2) des deutschen Grundgesetzes, in dem die Herstellung von Waffen und der Waffenexport als genehmigungspflichtig deklariert werden ("Zur Kriegsführung bestimmte Waffen dürfen nur mit der Genehmigung der Bundesregierung hergestellt, befördert und in Verkehr gebracht werden." (GG Art. 26 (2)).

Im geltenden Koalitionsvertrag von 2017 beruft sich die Bundesregierung u.a. auf den ATT, den "Gemeinsamen Standpunkt des Rates" der EU, das Außenwirtschaftsgesetz (AWG) und das Kriegswaffenkontrollgesetz (KrWaffKontrG) und legt für sich restriktiv hinsichtlich des Waffenexports fest:

Die Beachtung der Menschenrechte im Empfängerland spielt bei der Entscheidungsfindung eine hervorgehobene Rolle. Wenn hinreichender Verdacht besteht, dass die zu liefernden Rüstungsgüter zur internen Repression oder zu sonstigen fortdauernden und systematischen Menschenrechtsverletzungen missbraucht werden, wird eine Genehmigung grundsätzlich nicht erteilt.

Rüstungsexportbericht 2019

Neben der Einhaltung der Menschenrechte ist das zweite entscheidende Kriterium die Frage nach der friedenspolitischen Zuverlässigkeit bzw. der Gefährdung des zwischenstaatlichen Friedens durch das Empfängerland:

Nach § 6 KrWaffKontrG besteht kein Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung für die Ausfuhr von Kriegswaffen. Diese ist zwingend zu versagen, wenn die Gefahr besteht, dass die Kriegswaffen bei einer friedensstörenden Handlung verwendet, völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt werden oder aber der Antragsteller nicht die für die Handlung erforderliche Zuverlässigkeit besitzt.

Bundesministerium für Wirtschaft und Energie

Eigentlich sind diese Regelungen genügend restriktiv und verantwortungsvoll formuliert. Dennoch kritisiert auch hier Wolf-Dieter Vogel, dass diese Formulierungen eher Ansprüche und keine rechtlich verbindlichen Regelungen darstellen ("Die deutschen Rüstungsexportrichtlinien sind nicht rechtsverbindlich")7. Diese Kritik lässt sich m.E. zwar auf den Koalitionsvertrag sowie auf den Bundesexportbericht beziehen, aber weder auf das AWG noch auf das KrWaffKontrG, die Gesetzescharakter besitzen und auf deren Grundlagen im Falle von Verstößen die Strafverfolgung eingeleitet werden kann bzw. müsste.

Der offizielle Weg zu einer Waffenexportgenehmigung sieht eine Voranfrage eines Rüstungsunternehmens bei dem Ministerium für Wirtschaft und Energie über die Möglichkeit eines Waffenexports bzw. Exports von Rüstungsgütern vor. Das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA), eine Oberbehörde des Bundeswirtschaftsministeriums, ist an der Kriegswaffenkontrolle beteiligt, dem regelmäßig Kriegswaffenbestände und Bestandsveränderungen zu melden sind. Maßgeblich für die Genehmigung einer Voranfrage ist - neben einer politischen Einschätzung des Empfängerlandes - eine lange und detaillierte Waffenliste, die definiert, welche Gerätschaften der Exportkontrolle unterliegen (Ausfuhrliste zur Außenwirtschaftsverordnung (2018)).

Falls die Voranfrage eines Rüstungsunternehmens abschlägig beschieden wird, wird das Projekt zumindest auf diesem offiziellen Weg in der Regel nicht weiter verfolgt. Wird die Voranfrage positiv beschieden, dann kommt der beantragte Waffenexport bei entsprechender politischer Bedeutung zur Verhandlung vor dem Bundessicherheitsrat (BSR), einem Kabinettsausschuss, der von der Bundeskanzlerin geleitet wird und in dem u.a. mehrere Bundesminister sitzen. Dort wird u.a. unter Ausschluss der Öffentlichkeit über entsprechende Anträge auf Waffenexport verhandelt. Die Sitzungen des Bundessicherheitsrats sind geheim. Es wird weder ein Sitzungsdatum noch eine Tagesordnung im Vorhinein bekannt gegeben. Erst im Nachhinein wird nach erfolgter Entscheidung der Bundestag informiert.

Allerdings untersteht der Bundesssicherheitsrat nicht der parlamentarischen Kontrolle des Bundestags. Er entscheidet über Waffenlieferungen in der Regel autonom und ist der Bundesregierung nur verpflichtet, wo dies gesetzlich festgelegt ist. Hierbei stehen die Waffenexportgenehmigungen in einem Zusammenhang mit der deutschen Sicherheitspolitik und ihrer strategischen Ausrichtung, so wie dies der Bundessicherheitsrat und die Bundesregierung für sich definieren.

Auch wird der Ermessensspielraum für den Bundesssicherheitsrat weiterhin dadurch belassen, dass transnationale Sanktionspolitik und Bündnisverpflichtungen aufgrund zwischenstaatlicher Verträge (KrWaffKontrG § 27) zu beachten sind. So sind nach dem Artikel 3 des Nordatlantikvertrags der NATO (1949) die Vertragsstaaten verpflichtet: "Um die Ziele dieses Vertrags besser zu verwirklichen, werden die Parteien einzeln und gemeinsam durch ständige und wirksame Selbsthilfe und gegenseitige Unterstützung die eigene und die gemeinsame Widerstandskraft gegen bewaffnete Angriffe erhalten und fortentwickeln."

Ein weiteres Problem ist, dass das deutsche Waffenkontrollgesetz in einem partiellen Widerspruch zu europäischen Rechtsnormen steht. Es gibt immer noch keine wirksame Kontroll- und Sanktionspolitik auf europäischer Ebene aufgrund des rechtsunverbindlichen Charakters der betreffenden EU-Regelungen. Dadurch wird der Waffenexport aus Deutschland in andere EU-Staaten ermöglicht, die wiederum Waffenexporte in Spannungsgebiete tolerieren. Hierdurch wird die Ausfuhr aus dem betreffenden EU-Land in Drittländer, zu denen dann auch Spannungsgebiete gehören können, ermöglicht.

Zwar wurden im Jahr 2015 von der Bundesregierung Richtlinien für Post-Shipment-Kontrollen formuliert, bei denen u.a. in Zusammenarbeit mit dem Bundeswirtschaftsministerium, insbesondere dem Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA), der Endverbleib der exportierten Waffen im Empfängerland kontrolliert werden soll. Das Problem hierbei stellt sich zunächst im Prinzip der exemplarischen Überprüfung und des fehlenden Personals für vollständige Überprüfungen sowie mit dem Blick auf die Einlösung von Handelsinteressen dar, wenn dort formuliert wird:

Die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie und die Rüstungszusammenarbeit mit Drittländern dürfen durch das System der Post-Shipment Kontrollen nicht gefährdet werden.

Eckpunkte für die Einführung von Post-Shipment- Kontrollen bei deutschen Rüstungsexporten

Dementsprechend gibt es auch keine wirksame Handhabe gegenüber Direktinvestitionen von Rüstungskonzernen in Spannungsgebieten oder wenn in einen vermeintlich sicheren Staat außerhalb der EU und der NATO investiert wird. Wenn beispielsweise ein deutscher Technologietransfer nach Australien erfolgt, dort eine Waffenfabrik bzw. eine Munitionsfabrik in Zusammenarbeit mit einem deutschen Rüstungskonzern gebaut wird, ist aufgrund der entsprechenden Aussagen der australischen Regierung und der bereits getätigten Lieferungen nicht gesichert, dass diese dort produzierten Waffen nicht auch in Spannungsgebiete exportiert bzw. dort von dem beteiligten, Waffen produzierenden Staat eingesetzt werden.8 Wenn in Südafrika von einem deutschen Rüstungskonzern eine Munitionsfabrik gebaut wird, dann muss man sich nicht wundern, wenn mit deutschem Know-how im Jemen-Krieg getötet wird.