Streit um Corona-Soforthilfen: "Es war ein Kommunikationsdesaster"
Schnelle Hilfe in der Krise versprach die Regierung. Doch Jahre später sollen viele das Geld zurückzahlen. Jetzt beginnt der Kampf vor Gericht. (Teil 2 und Schluss)
Im ersten Teil dieses Artikels ging es um den politischen Hintergrund der Corona-Soforthilfen aus dem Jahr 2020 und ihrer Rückforderungen.
In dieser Fortsetzung bespricht Telepolis mit Nils Bergert, Rechtsanwalt bei der Kanzlei Steinbock und Partner, über seine Erfahrungen. Er hat schon häufig Menschen, die von Rückforderungen betroffen sind, vor Gericht vertreten. Welche Rolle das Vertrauen der Betroffenen spielt, ob sich eine Klage lohnt und ob Bund und Länder Fehler gemacht haben.
Ein Überblick über das Finanzhilfen-Chaos
Jedes Hilfsprogramm, das im Laufe der Pandemie ausgerufen wurde, ist bereits Gegenstand von rechtlichen Auseinandersetzungen. Neben der in diesem und in Teil 1 der Thematik besprochenen Soforthilfe gab es noch verschiedene Überbrückungshilfen (Überbrückungshilfe I, II, III, III Plus und IV) sowie November- und Dezemberhilfen und Neustarthilfen.
Jedes der Programme hat in den Bundesländern eigene Rechtsgrundlagen und häufig gibt es unterschiedliche Voraussetzungen, die bei der jeweiligen Rückforderung der Unterstützungsleistung geprüft werden müssen. Die Prüfungen haben damit alle unterschiedliche Schwerpunkte.
Bei der Auseinandersetzung um die November- und Dezemberhilfen steht die Frage im Mittelpunkt, ob die Antragsteller von den im Lockdown angeordneten Betriebsschließungen "unmittelbar betroffen" waren. Auch hier kann der Grat mitunter schmal sein, sagt Bergert:
Wer zum Beispiel als Stadtführerin gearbeitet hat, hat Schwierigkeiten, seine Betroffenheit von den Schließungen nachzuweisen. Auf der einen Seite waren Stadtführungen nicht direkt verboten – auf der anderen Seite gab es aber weder Übernachtungen noch Bustourismus, faktisch konnte man die also nicht durchführen.
Bei der Prüfung der Überbrückungshilfen wird vor allem geprüft, ob die Umsatzeinbußen coronabedingt waren. Die prüfenden Industrie- und Handelskammern der Länder oder Landesförderbanken rechtfertigen Rückforderungen häufig mit dem Argument, für Umsatzeinbußen seien corona-unabhängige, "allgemeine" Bedingungen verantwortlich.
Wir haben das zum Beispiel bei betroffenen Taxifahrern erlebt: ihr Umsatzeinbruch wurde auf ein allgemeines Wirtschaftsrisiko zurückgeführt. Wenn aber Großveranstaltungen und Messen abgesagt werden, geht natürlich auch der Taxiverkehr zurück. Das ist ja ein Unterschied, ob die Leute einfach auf andere Verkehrsmittel umsteigen – oder aber schlicht niemand da ist, um Fahrten zu buchen.
Nils Bergert
Verwaltungsstau
Kaum überraschend ist es daher, dass die Verwaltungsgerichte in allen Bundesländern mit der Prüfung der verschiedenen Programme sehr stark belastet sind. Zum einen unterschieden sich die Prüfungen in zeitlicher Hinsicht – während die Fristen für das Rückmeldeprogramm für die Soforthilfe in Bayern schon verstrichen sind und die Daten zumindest für die Soforthilfe größtenteils vorliegen, laufen die Fristen in anderen Bundesländern noch weiter.
Hinzu kommt, dass alle Länder die Antragsbedingungen unterschiedlich geregelt haben. Zwar gab es ein bundeseinheitliches Eckpunktepapier, an denen sich die Länder bei der Umsetzung orientieren konnten. Dennoch wurde in jedem Bundesland eine eigene Richtlinie erlassen, die den verbleibenden Spielraum bundesland-spezifisch ausgestaltet.
Einzig in Nordrhein-Westfalen ist die Lage schon klarer: Hier entschied das Oberverwaltungsgericht in Münster im März 2023, dass die Rückforderungen der Soforthilfe rechtswidrig gewesen waren. "Jeder Empfänger einer Soforthilfezuwendung konnte in Nordrhein-Westfalen darauf vertrauen, dass er auch im Nachhinein keine Mittel zurückzuzahlen hatte", so das Urteil im Leitsatz.
Für die noch laufenden Verfahren wurde den Klägern regelmäßig ein Kompromiss angeboten: zahlten sie die Hälfte der zurückgeforderten Summe zurück, verpflichtete sich das Land NRW, die Verfahrenskosten zu übernehmen und keinen neuen Rückforderungsbescheid zu erlassen.
Auf den Geldfluss kommt es an
Der Stein des Anstoßes, so Bergert, ist die Art, wie die Berechtigung der Auszahlung geprüft wird. Hier setzt der Rechtsanwalt bei der Verteidigung seiner Mandanten an. "Dass überprüft wird, ob der Betroffene wirklich berechtigt war, ist im Sinne einer öffentlichen Mittelverteilung durchaus notwendig", sagt Bergert. "Schwierig sind aber die Kriterien, die dabei angewendet wurden, und vor allem, inwieweit sie vorher schon festgelegt waren."
Was Bergert meint: In den meisten Bundesländern werden (im Rahmen der Rückmeldeverfahren) jetzt die Einnahmen in dem Zeitfenster März bis Mai 2020 den Ausgaben gegenübergestellt. Dabei kommt es auf den Geldfluss an – nach den Berechnungskriterien der Länder ergibt sich oft ein Liquiditätsengpass nicht, obwohl die Betroffenen faktisch in finanziellen Notlagen waren:
Ein Physiotherapeut zum Beispiel, der über die Krankenkasse abrechnet und Leistungen von Januar bis März erbracht hat, erhält die Auszahlung von der Krankenkasse erst im April; diese Auszahlung wird ihm bei der Prüfung dann als Einnahme angerechnet, auch wenn er im Zeitraum zwischen März und Mai gar nicht tätig war.
Nils Bergert
Das Rätsel um den Liquiditätsengpass
Problematisch war und ist in Bezug auf die Soforthilfen hauptsächlich die uneindeutige Definition des Begriffs "Liquiditätsengpass". Für Betroffene stellte sich vor allem die Frage, ob der Begriff sich auch auf ausstehende Personalkosten bezog – ein für Kleinunternehmer und Selbstständige wesentlicher Posten auf der Ausgabenseite.
So wurde erst kommuniziert, man könne mit der Soforthilfe seinen "Sach- und Finanzaufwand" decken – erst später gab es die Einschränkung, man dürfe die Soforthilfe nicht für Personalkosten nutzen. "Dass Personalkosten nicht förderfähig sein sollen, war erstmal weder für Laien noch für Juristen und Steuerberater klar erkennbar", findet Nils Bergert.
Eine bundeseinheitliche Lösung für diese Debatte gibt es nicht; jedes Bundesland geht seinen eigenen Weg und berücksichtigt Personalkosten beim Liquiditätsengpass entweder gar nicht, immer oder nur teilweise.
Die Definition des Begriffs ist aus juristischen Gründen wichtig. Dass überhaupt eine Rückzahlung der Hilfsleistungen vom Land gefordert werden kann, hat mit der Rechtsnatur der Leistungen zu tun. Die Soforthilfe war ein sogenannter Verwaltungsakt, der eine Leistung (eine Geldzahlung) gewährte. Jeder Verwaltungsakt kann aber, so ist es in §§ 48, 49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) geregelt, auch wieder zurückgenommen werden – unter bestimmten Voraussetzungen.
Ein Verwaltungsakt, der mit einer Auflage verbunden ist, kann beispielsweise dann zurückgenommen werden, wenn die Auflage nicht erfüllt wurde (Veranstalter dürfen ein Konzert unter der Auflage veranstalten, dass nur ein Teil des Stadtparks dafür genutzt wird, halten sich aber nicht daran).
Im Falle der Soforthilfen war der Verwaltungsakt in den meisten Bundesländern an einen bestimmten Zweck gekoppelt – nämlich den, dass mit dem Geld der "Liquiditätsengpass" überbrückt wird. Eine Rücknahme dieses Verwaltungsaktes ist möglich, wenn dieser Zweck verfehlt wurde. Eine Zweckverfehlung lässt sich also nur beurteilen, wenn klar ist, was mit dem Liquiditätsengpass gemeint war. So klar war das aber nicht, findet Nils Bergert.
Die Förderbedingungen wurden von den Ländern in FAQs festgelegt und laufend angepasst. Laufend ist dabei tatsächlich wörtlich zu verstehen. In Baden-Württemberg beispielsweise entschied das VG Freiburg, dass der Zweck zu verschiedenen Zeitpunkten zu unterschiedlich in den FAQs formuliert war, um später eine sogenannte "Zweckverfehlung" festzustellen.
Mit anderen Worten: Man konnte Antragsteller nicht vorwerfen, das Geld zweckwidrig verwendet zu haben, weil sie überhaupt nicht hätten wissen können, was der vorgegebene Zweck eigentlich sein sollte.
"Das Vertrauen auf die Gelder war für viele der Grund, warum sie nicht direkt Insolvenz angemeldet haben."
Im Kampf gegen die Rückforderungen setzt Nils Bergert auch auf den Vertrauensschutz, ein Rechtsgrundsatz im öffentlichen Recht. Der Vertrauensschutz garantiert, dass Fehler, die die Verwaltung etwa bei der Gewährung einer Leistung gemacht hat, nicht in alle Ewigkeit hinterfragt werden können. Sonst könnte nicht nur keine Verwaltungsaufgabe effektiv erfüllt werden, sondern Menschen, die eine Leistung erhalten und wieder investiert haben, müssten mit einer ständigen finanziellen Unsicherheit und Angst leben.
Im Fall der Corona-Soforthilfe bedeutet das: Menschen, deren Existenz durch die Maßnahmen im Lockdown gefährdet war und die sich nur mithilfe der Unterstützungszahlungen über Wasser halten konnten, dürfen nicht ewig fürchten müssen, dass eine Rückforderung doch noch nachträglich ein nicht zu schließendes Loch in die Unternehmenskasse reißt.
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Der Vertrauensschutz beruht juristisch in erster Linie auf den Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Gleichheit vor dem Gesetz. Die Gleichheit vor dem Gesetz ist nämlich dann verletzt, wenn Vorteile bestimmten Bürgern rechtswidrig zuteilwerden, die andere Bürger nicht erhalten haben, und umgekehrt.
Außerdem basiert der Vertrauensschutz auf der Annahme, dass man ein "Risiko fehlerhaften Verwaltungshandelns" stets einkalkulieren muss – weil Beamte menschlich sind (das bedeutet mitunter inkompetent, beeinflussbar oder nachlässig) und Fehler ebenso. Manche Entwicklungen lassen sich zudem im Moment einer Verwaltungsentscheidung schlicht nicht vorhersehen.
Andererseits geht man davon aus, dass Bürger das Gesetz und seine Rechte kennen und auch die Regeln, nach denen ihnen ein Vorteil gewährt wird. Niemand darf sich also auf Fehlern der Verwaltung ausruhen, die für ihn/sie günstig sind, wenn er/sie um seine fehlende Berechtigung weiß. Besonders hohe Erwartungen hat man hier an jene Bürger, die im Geschäftsleben stehen und mit den dort herrschenden Regeln normalerweise besonders vertraut sind.
Für Nils Bergert ist der Vertrauensschutz ein Argument, das er im Kampf gegen die Rückforderungsbescheide immer wieder vorbringt. Vertrauen sei nicht nur durch die Äußerungen der Bundes- und Landesregierungen geweckt worden, die eine spätere Rückzahlungspflicht abtaten. Auch der lange Zeitraum von der Beantragung bis zur Rückforderung der Hilfen (in vielen Fällen verstrichen mehr als drei Jahre) wecke ein berechtigtes Vertrauen auf die Dauerhaftigkeit der Hilfen.
Bei der Verwendung der Soforthilfe hätten seine Mandanten eben auf genau das gesetzt: Vertrauen. Dem halten die befassten Gerichte allerdings gleich mehrere Gegenargumente entgegen – unter anderem, dass im Interesse der "Sparsamkeit der Verwaltung" die Prüfung, ob Betroffene ihr Geld zurecht erhalten haben, schwerer wiegt als ihr Vertrauen darauf, es behalten zu dürfen.
"Das Risiko ist hoch, die Chancen maximal bei 50/50."
Wer einen Rückforderungsbescheid erhält und dagegen vorgehen möchte, sollte allerdings nicht sofort in Streik treten. An dem Rückmeldeverfahren im eigenen Bundesland etwa einfach nicht teilzunehmen, sei nicht zu empfehlen, so Bergert. Denn wer zur Rückmeldung innerhalb einer Frist aufgefordert wird, kann nach Ablauf der Frist schon wegen schlichter Untätigkeit zur Rückzahlung verpflichtet werden.
"Es bietet sich aber auf jeden Fall an, erstmal anwaltlich prüfen zu lassen, ob man dagegen etwas tun kann", empfiehlt Bergert. "In manchen Fällen kann man dann sofort sehen: Eine Klage lohnt sich nicht. Wenn das anders ist, schätzen wir, wie gut die Chancen auf Erfolg einer Klage sind."
Doch allzu große Hoffnungen sollten sich Betroffene nicht auf einen Erfolg machen. Zumindest in Bayern, so Bergert, seien die Chancen durch das Urteil des VG Ansbach Anfang 2024 nun gesunken – das Gericht billigte dem Land einen großen Ermessensspielraum bei der Überprüfung der Soforthilfe-Zahlungen zu und machte damit vielen Klagen gegen Rückforderungsbescheide den Garaus.
Außerdem spreche das hohe Kostenrisiko häufig gegen eine Klage – zumindest, wenn Betroffene nicht von einer Rechtsschutzversicherung profitieren. Denn allein die Kosten für das Verfahren in der ersten Instanz, schätzt Bergert, betrügen ungefähr ein Drittel des Betrages, die Kläger letztlich erstreiten wollen.
Erschleichen von Soforthilfen "war eher eine Randerscheinung"
Und dann war da noch der Einwand, einige Antragsteller hätten bewusst zu Unrecht Soforthilfen beantragt – und das Land gehe zurecht gegen diese Fälle vor. "Da gibt es sicher einige Fälle", sagt Bergert dazu. "Aber ich glaube, dass die große Masse entweder unbedarft oder maximal opportunistisch an die Sache herangegangen ist – nach dem Motto 'dann probiere ich mal, ob ich das Geld bekomme'". Viele, bei denen sich im Nachhinein ihre wirtschaftliche Lage als besser herausstellte als erwartet, hätten auch freiwillig die Förderbeträge zurückgezahlt.
Auf die Frage hin, für wie wichtig er die Aufarbeitung der Soforthilfe-Zahlungen sowie der anderen Unterstützungsleistungen hält, zieht Nils Bergert Bilanz. Er kann nachvollziehen, dass sich die Betroffenen gegen Rückforderungen wehren und die Ihnen zustehenden Rechtsmittel ausnutzen wollen.
Bei den Soforthilfen ging es zwar um vergleichsweise geringe Beträge, aber für viele kleine Betriebe (Friseure, kleine Einzelhändler oder Soloselbständige) war die erhaltene Soforthilfe von 5.000 oder 9.000 Euro gerade der Grund, in der Krisenzeit weiterzukämpfen und nicht aufzugeben.
Bei den Überbrückungshilfen geht es dagegen um sechsstellige Beträge für die Unternehmen, sodass auch hier bei begründeten rechtlichen Zweifeln ein Vorgehen notwendig erscheint. In beiden Fällen geht es nämlich bei der Frage der Rückzahlungsverpflichtung für die betroffenen Unternehmer um Ihre Existenz. Dennoch hält er fest:
"Was die Kosten-Nutzen-Bilanz angeht, ist der Aufwand zu groß – man sollte lieber nach vorne schauen."
Die Aufarbeitung der Zahlungen durch Behörden und Gerichte, könnte man einwenden, ist wichtig: Sie steht symbolisch dafür, ob und wie die Regierung in der pandemischen Notlage in der ersten Hälfte von 2020 Verantwortung für die übernommen hat, die unter den Schutzmaßnahmen litten. Nils Bergert sieht das weniger positiv:
Für mich persönlich sind die eingesetzten Mittel zu hoch, um den Zweck der Überprüfung zu rechtfertigen. Auch wenn ich selbst beruflich in die Aufarbeitung eingespannt bin, denke ich, dass die notwendigen staatlichen Mittel für die Aufarbeitung zu hoch sind. In vielen Fällen wäre es daher nach meiner persönlichen Meinung zielführender, das Geld im Wirtschaftskreislauf zu belassen und somit die Volkswirtschaft zu fördern.
"Es gibt aber natürlich auch eine andere Perspektive, nämlich jene, dass mit staatlichen Haushaltsmitteln sparsam umzugehen ist", fügt Bergert hinzu.
Außerdem würden die Schlussabrechnungen für die Überbrückungshilfen (anders als die Soforthilfen) jetzt nicht mehr von den Industrie- und Handelskammern der Länder, sondern von in diesem Rahmen beauftragten Wirtschaftsprüfungsunternehmen geprüft. Von den 10–15 Milliarden Euro, die noch im Rahmen des Rückforderungsprozesses eingefordert werden könnten, schätzt Nils Bergert, gingen auch wieder 5 bis 6 Milliarden für die Beschäftigung dieser Unternehmen sowie die Aufwendungen für staatliche Bedienstete und Institutionen verloren.
"Ich unterstelle niemandem, dass er nicht das Bestmögliche versucht hat. Die Frage ist nur, ob man auch das Bestmögliche getan hat. Auf jeden Fall war es ein Kommunikationsdesaster."
Auch Bergert sieht die Ausnahmesituation, mit denen zu Beginn der Pandemie auch die Regierenden bei ihren Entscheidungen konfrontiert waren. Trotzdem habe man sich an manchen Punkten zu sehr "aus dem Fenster gelehnt".
Vor allem bemängelt Bergert, dass auch nach den ersten Monaten ein Lerneffekt bei den Entscheidungsträgern ausgeblieben sei. Trotz der Erkenntniszuwächse sei es chaotisch geblieben: "Da stelle ich mir vor, dass da mehr drin gewesen wäre. Aber wenn man viele Entscheidungen trifft, trifft man eben auch falsche."